全国碳排放权交易体系与节能和可再生能源政策的协调

文章导读

为有效控制碳排放，我国实施了形式多样的碳减排战略、政策和措施，涉及调整产业结构和能源结构、推动节能和提高能效、发展低碳能源、设立碳排放控制指标、实施碳排放权交易(ETS)等多个方面。我国的ETS 政策与节能和可再生能源等政策在管制范围和目标设定等方面存在相互交叉和重叠，实施效果之间不可避免存在着直接或者间接的相互影响。因此，需要对它们之间可能存在的相互作用进行分析，并据此改进和完善其设计，避免不同政策之间的冲突、促进相互之间的协调，以便更好地发挥各个政策的作用，降低政策的实施成本。

文章亮点

1、详细地介绍了我国现行的ETS政策、相关节能政策和主要可再生能源发展政策，梳理出全国碳排放权交易体系与节能和可再生能源政策之间的影响。

2、在分析ETS 与其他政策之间的相互作用时，综合考虑有效性、成本效益、动态效率、公平性、对经济社会的影响、政治可行性等因素，并据此优化设计政策工具组合。

3、目前对于中国ETS 与其他政策之间的相互作用和协调的研究较少，仅有个别研究提到了协调的必要性，因此本文的研究具有创新性与现实意义，为全国碳排放权交易体系的有效实施提供建议。

原文

摘要：我国碳排放权交易政策与节能和可再生能源等政策在管制范围上存在相互交叉和重叠，实施效果之间存在相互影响，需要对它们之间的相互作用进行分析，并据此改进和完善其设计，避免不同政策之间的冲突。本文首先分析了全国碳排放权交易体系关键要素的设计，然后分别介绍了我国的相关节能政策和主要可再生能源政策，并通过分析发现全国碳排放权交易体系与相关节能政策和主要可再生能源政策之间可能存在的影响。具体影响有：全国碳排放权交易体系与相关节能政策之间存在相互促进的作用，但也可能存在政策“冗余”、影响彼此实施的政治可行性等负面效应；我国主要可再生能源政策可以促进全国碳排放权交易体系发挥作用，但反之则取决于配额分配方法和全国碳排放权交易体系的抵消机制设计。本文建议为了避免节能政策和全国碳排放权交易体系的冲突，应该在不同的层级进行两者之间的协调，把握有关政策制定中的协调机会；在全国碳排放权交易体系配额分配方 法设计时，应该使化石燃料发电机组从整体上而言有一定的短缺，从而促进可再生能源的发展。

关键词:碳排放权交易; 节能政策; 可再生能源政策; 政策协调

 

 一、背景 

为有效控制碳排放，我国实施了形式多样的碳减排战略、政策和措施，涉及调整产业结构 和能源结构、推动节能和提高能效、发展低碳能源、设立碳排放控制指标、实施碳排放权交易( ETS) 等多个方面( 国家发展和改革委员会，2015; 国务院，2016) 。我国的 ETS 政策与节能和可再生能源等政策在管制范围和目标设定等方面存在相互交叉和重叠，实施效果之间不可避免存在着直接或者间接的相互影响，因此，需要对它们之间可能存在的相互作用进行分析，并 据此改进和完善其设计，避免不同政策之间的冲突、促进相互之间的协调，以便更好地发挥各 个政策的作用，降低政策的实施成本。

政策工具框架和要素设计的不同会导致不同政策之间的相互作用表现出不同的结果，包括补充( 协同) 、冲突( 干扰) 、重叠和中立四种( Oikonomou ＆ Jepma，2008) 。理论上而言，最佳的政策设计应该明确不同政策所要针对的领域或者解决的问题，避免不同政策之间的交叉， 例如针对决定能源系统发展的“满意”“优化”和“转型”这三个不同领域，应分别制定相应的支柱政策，分别为能效政策、市场和定价政策以及技术政策( Grubb  et  al．，2015) 。但在实践中，由于一个政策往往针对多个目标，比如通过可再生能源政策同时促进能源系统的低碳化、 促进可再生能源技术进步以及改善区域环境质量等，因此不可避免会出现多个政策同时对一  个领域产生影响的情况，从而导致不同政策之间交互影响的出现，因此有必要对不同政策设  计进行协调。

在研究 ETS 与其他政策的相互作用时，常用的评估指标主要包括有效性、成本效益、动态效率、公平性、对经济社会的影响、政治可行性等( Antonioli et al．，2014; González，2007) 。有效性指政策组合能够实现既定的减排目标; 成本效益也称静态效率，指政策组合实现减排目标的成本最小; 动态效率指政策组合能够对低碳技术的创新和扩散提供持续的激励; 公平性是指公平地分配利益和成本，以减少政策组合可能的不利影响。在分析 ETS 与其他政策之间的相互作用时，应综合考虑以上因素，并据此优化设计政策工具组合。

目前对于中国 ETS 与其他政策之间的相互作用和协调的研究较少，仅有个别研究提到了协调的必要性( 王班班、齐绍洲，2016; Jotzo  ＆  Lschel，2014) 。由于欧盟 ETS 等实施较早，因此对这些体系与节能政策、可再生能源政策之间相互作用的研究相对较多，欧盟等在政策制 定中也对相关政策进行了较为有效的协调。

二、全国碳排放权交易体系的设计

通过对碳排放资源的市场化配置，碳排放权交易能够以较低的社会总成本完成既定的碳 减排目标，这是我国在碳减排领域首次大规模系统采用市场手段。北京、天津、上海、重庆、广 东、湖北、深圳、福建等省市的 ETS 已于 2013 年后先后正式运行; 全国 ETS 也已经于 2017 年正式启动( 国家发展和改革委员会，2017a) 。无论是试点还是全国 ETS 的设计中，如何考虑和其他相关政策的相互作用和协调都是一个重要问题。

( 一) 全国 ETS 的相关设计

全国 ETS 的覆盖行业将包括电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业，初期将只纳入二氧化碳这一种温室气体，重点排放单位的纳入门槛为年度排放 2．6 万吨二氧化碳( 综合能源消费量约 1 万吨标准煤) 。

为有效应对经济转型等带来的我国高排放行业发展以及碳排放的较大不确定性，全国ETS    中的配额免费分配将最优先使用行业基准线法，分配所使用的产量为重点排放单位的实际产出。这种方法将促进纳入重点排放的单位提高碳生产效率，而不限制其服务量，从而降  低体系实施的政治阻力。全国体系的碳排放上限将通过“自下而上”和“自上而下”两种方式  相结合并以前者为主的方式确定，也就是体系的上限主要由配额的免费分配确定( 张希良，2017) 。

全国 ETS 将允许重点排放单位使用符合要求的核证自愿减排量完成其部分配额提交义务，以降低企业成本，并促进体系外的减排努力，如可再生能源项目的实施。为保证全国体系 下的数据质量，企业的碳排放、产量等相关数据都需要由经认可的核查机构依据相关技术规 范进行独立核查。

( 二) 全国 ETS 的法律基础

为明确全国ETS 的设计思路，国家发展和改革委员会作为全国体系的主管部门在 2014 年以国务院部门规章的形式发布了《碳排放权交易管理暂行办法》( 以下简称《管理办法》) 。根据《行政许可法》，部门规章中无法设立行政许可①，只有法律、行政法规和国务院决定可设定行政许可，但设置针对核查机构的资质管理等行政许可对于保证全国体系的有效运行至关重要，因 此国家发展和改革委员会于 2015 年向国务院提交了《碳排放权交易管理条例》( 送审稿) 。《立法法》就行政法规和国务院部门规章的制定程序等方面有专门规定，而《规章制定程序条例》则就国务院部门规章的制定作出了详细的规定。广泛听取有关机关、组织和公民的 意见是对于行政法规和部门规章制定的一致要求，作为部门规章的《管理办法》的制定必须遵 守。这一要求为在全国体系的框架设计环节协调与其他政策的关系奠定了程序基础。

在《管理办法》建议稿的制定过程中，国家发展和改革委员会应对气候变化司作为起草单 位以书面、会议等多种不同方式征求了国务院相关部门、各省级政府、相关行业协会、代表性 企业、相关研究机构、国家发展和改革委员会内其他司局等各方的意见和建议。在被正式征 求意见的部门中，工业和信息化部承担着工业领域节能的重要职责; 国家能源局肩负着可再生能源方面的重要职责; 国家发展和改革委员会资源节约与环境保护司则负有节能方面的职责。在《管理办法》建议稿完成后，还需要经过国家发展和改革委员会内部的审查才能够正式 出台。很多节能和提高能效政策以及可再生能源政策与全国 ETS 之间有着直接的关联和相互影响，因而《管理办法》制定的过程，存在多个协调全国体系框架设计与相关政策的机会。

三、节能政策与全国 ETS 的相互作用
我国 2005 年开始实施以节能优先为核心的能源战略，并于 2006 年在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次提出单位 GDP 能耗下降的约束性目标，之后在 2007 年修订通过的《节约能源法》中明确实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成 情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。而工业企业占我国一次能源消费总 量的 70%左右，一直是节能政策的重点。

( 一) 相关节能政策

( 1) 分级约束性目标。自“十一五”以来，我国将各个五年计划中的单位 GDP 能耗下降目标均逐级分解到省( 自治区、直辖市) 、市、县( 区) 和重点用能单位，并将其完成情况作为各级政府和国有企业绩效考核评价的重要内容。同时要求地方政府和重点用能企业要将五年约束性目标任务落实到每一年，并每年接受上级政府的评价考核( 国务院，2007) 。

( 2) 重点企业节能行动。我国一直把行政指令作为节能工作的主要着力点。2006  年起，国家发展和改革委员会牵头启动千家企业节能行动，在钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化  工、建材、纺织、造纸等 9 个重点耗能行业中，选择了年综合能源消费量达到 18 万吨标准煤以上的 1008 家企业，向各个企业下达了强制性节能量目标( 国家发展和改革委员会，2006) 。

2011 年起，重点企业节能行动覆盖范围扩大到年综合能源消耗量达到 1 万吨标准煤的工业企业以及年综合能源消费量达到 5000 吨标准煤的宾馆、饭店、学校等，共计 16078 家重点用能单位( 国家发展和改革委员会，2011) 。2017 年，重点用能单位“百千万”行动开始实施，对象为年综合能源消费量 10000 吨标准煤以上以及相关部门指定的综合能源消费量 5000 ～ 10000 吨标准煤的用能单位，国家、省、地市分别对“百家”“千家”“万家”重点用能单位设定“十三 五”及年度能耗总量控制和节能目标( “双控”目标) 并进行目标责任评价考核( 国家发展和改革委员会，2017b) 。同时，为了促进“双控”目标的实现，用能权交易被提了出来并在相关的省份进行试点( 国家发展和改革委员会，2016) 。

( 3) 经济激励政策。我国一直利用财政补贴政策支持企业实施节能改造。2006 年起，中央政府设立节能专项资金，对工业企业实施节能技术改造、推广合同能源管理、节能基础能力 建设等给予补贴。各级地方政府也安排节能专项资金，对节能量较小的技改项目进行补贴。

( 二) 节能政策与全国 ETS 的相互影响

从全国ETS 以及最新的重点企业节能行动的设计可以看出，全国 ETS 所覆盖的重点排放单位也属于重点企业节能行动所约束的重点用能单位，加之我国的能源结构以化石能源为 主，因此节能政策的设计和实施对于全国 ETS 的实施效果将产生直接和重大的影响; 反之亦然。

首先，为避免对经济发展的过度冲击，全国 ETS 下将最优先采用基于企业实际产量的行业基准线法进行免费配额分配，不限制企业产量的提高，而重点用能单位面对的是强度和总 量的“双控”目标，而且该“双控”目标的实现不能通过企业之间的交易完成。因此，在企业产 量大幅度增长的情况下，“双控”目标会成为约束企业最终决策的实质性政策，只要企业完成  了“双控”目标，其不需额外努力就可以实现免费配额的剩余。由于企业决策实际上不受全国ETS的影响，该政策就变得“冗余”。反之，在企业产量没有大幅度增长的情况下，如果全国ETS 下的配额分配基准值设定过于严格，也存在企业完成了全国 ETS 下配额提交义务即自动完成了“双控”目标的情形。

其次，在全国 ETS 下，企业可以通过配额买卖的方式，以比较低的成本完成其配额提交义务，但在“双控”目标下，除了试点地区外，企业不能进行节能量或者用能权的买卖，无法以比 较低的成本完成其“双控”目标。因此，虽然碳排放和化石燃料消耗量紧密相关，但两类指标 的交易限制却截然不同。

再次，全国 ETS 下企业的碳排放核算关注的是企业的实际排放，而不重点关注企业降低排放的方式，但在节能政策下，对企业节能量的核算仅局限于“因用能系统的能源利用效率提 高而形成的年能源节约量，不包括扩大生产能力、调整产业结构等途径产生的节能效果”( 国家发展和改革委员会、财政部，2008) 。因此，两者的核算范围有可能存在不完全一致的情况。另外，企业通过实施技术升级改造等可以带来节能降碳双重成效，既可以获得节能方面的财政资金补贴奖励，也可以在全国 ETS 中获益，但两者之间可能存在标准不一致、重复补贴等问题。

最后，在全国 ETS 下，重点排放企业需要根据要求的范围和技术规范等报告其碳排放，所报送的数据需要经过第三方的严格核查( 国家发展和改革委员会办公厅，2017) ; 在节能政策下，重点用能单位也需要报告其年度能源利用状况，相关节能主管部门负责对报告状况进行审查，或者由审核机构对其节能量进行审核( 国家发展和改革委员会，2008) 。但两个报告体系的口径以及核查/  审核的要求均不一致，因而导致了同一个企业在两个体系下所报送的数据存在较大差异。

从上述全国 ETS  和节能政策的相互影响来看，两个政策的实施均能够促进另外一个政策目标的实现，不影响彼此的有效性。由于一个政策的实施可能导致另外一个政策变为“冗余” 以及节能政策的实施导致 ETS  所提供的灵活性不能被充分发挥，因此两个政策对于彼此的成本效益有明显的负面影响; 两个政策的实施实际上也存在着相互之间的竞争，有可能会影响彼此实施的政治可行性。

( 三) 节能政策与全国 ETS 的协调

为了避免节能政策和全国 ETS 的冲突，可以考虑从不同的层级进行两者之间的协调。在全面深化改革进程中，中央一直强调要重视顶层设计，以便从全局角度系统规划相互关联的 改革任务，以避免相关政策的互相不协调，提高实现相关政策目标的效率。碳排放权交易和 相关节能政策作为推进生态文明建设的重要抓手，均被列入了《生态文明体制改革总体方 案》。这是一次非常难得的在最高层面对全国 ETS 政策与相关节能政策进行协调的机会，最理想的结果是明确以已经实施多年而且覆盖化石能源利用的碳排放权交易作为统领政策，而 不设立与之冲突的用能权交易政策。但令人遗憾的是，《生态文明体制改革总体方案》的同一 段中包括了推行用能权和碳排放权交易制度的表述，而根本未触及两者的相互作用和协调问题。

如不能在用能权交易制度是否设立的层面进行协调，那么一个次优的选择就是在技术层 面对两个政策进行协调，例如协调碳排放权交易下的配额分配方法和用能权交易下初始用能 权的确定方法等。国家发展和改革委员会是两个政策的主管部门，因此，两个政策制定过程 中相关司局之间的征求意见以及讨论两者的国家发展和改革委员会委务会为其协调提供了 另外一个重要的政策协调机会。但技术层面的协调目前似乎也比较欠缺。

中央层面的协调虽然比较缺乏，但个别地方尝试着对两者进行了部分协调。比如在北 京，财政补贴的节能项目所实现的部分节能量可以转化为减排量并用于履行企业在碳排放权交易下的部分义务( 北京市发展和改革委员会、北京市园林绿化局，2014) 。

四、可再生能源政策与碳排放权交易政策的相互作用

( 一) 主要可再生能源发展政策

我国主要通过五个方面的政策支持可再生能源发展，即发展目标制度、强制上网制度、分 类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度，其中总量目标和分类电价制度与全国 ETS 的实施紧密相关。

( 1) 发展目标制度。实践中，我国主要通过非化石能源比重目标和可再生能源发展五年规划确定可再生能源发展目标，尤其是后者对于可再生能源发展具有直接和重大的影响。例如，《可再生能源发展“十三五”规划》提出到 2020 年可再生能源年利用量达到 7．3 亿吨标准煤; 《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》( 国家能源局，2016) 要求各地建立一次能源消费总量中可再生能源比重及全社会用电量中消纳可再生能源电力比重的指 标管理体系等。

( 2) 分类电价制度。水电之外的可再生能源发电可以享受高于燃煤标杆电价的扶持电价，其中与当地燃煤标杆电价对应的费用由电网企业结算，高于当地燃煤标杆电价的差额则 由专门设立的可再生能源发展基金支付，其资金来自国家财政安排的专项资金和可再生能源 电价附加。可再生能源电力的快速发展导致对可再生能源补贴资金需求的快速增长，虽然国家五次提高可再生能源电价附加标准，但截止到 2017 年底，全国可再生能源补贴缺口已达到1000 亿元。

( 3) 可再生能源绿色证书。为缓解可再生能源补贴资金的缺口问题，国家出台了《可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度》，为来自陆上风电、光伏的可再生能源发电量 发放绿色电力证书，绿色电力证书出售后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴( 国家发展和改革委员会等，2017) 。

( 4) 碳减排收益。除了针对可再生能源发展的专门政策外，我国可再生能源的发展也在

2001   年后的特定时间段内，通过产生和出售碳减排指标，极大地受益于《京都议定书》下的清洁发展机制( CDM) 以及我国国内的自愿减排市场。

( 二) 可再生能源政策与全国 ETS 的相互影响

发电行业是我国最大的碳排放部门，是全国 ETS 最先纳入的部门，无论可再生能源政策还是全国 ETS，都将对发电行业的发展产生直接的影响。两个政策之间的相互影响主要表现在两个方面:

首先，可再生能源政策通过提供补贴等方式，提高可再生能源发电相对其他发电技术的 相对竞争力; 而全国ETS 则通过对纳入全国 ETS 发电企业的管制改变化石燃料发电技术相对其他发电技术包括可再生能源发电技术的相对竞争力。全国 ETS 是否有助于促进可再生能源的发展，一个重要的因素就是免费配额分配方法等关键要素的设计。简单而言，如果配额 分配的结果是化石燃料机组配额普遍短缺，则 ETS 会起到明显的促进可再生能源发展的作用; 如果化石燃料机组的配额普遍剩余，则 ETS 不会起到促进可再生能源发展的作用，但是否会阻碍其发展则还取决于可再生能源发展目标的强制力等因素。

其次，全国 ETS 将允许纳入企业使用符合要求的核证自愿减排量抵消其部分碳排放量， 而可再生能源项目是核证自愿减排量的潜在重要来源项目，因此，从这个意义上讲，全国  ETS 将与可再生能源政策形成合力，促进可再生能源的发展。全国体系对可再生能源的具体促进  力度，则取决于全国体系对于自愿减排指标的具体要求( 比如合格项目类型等) 、自愿减排量的价格、可再生能源在自愿减排项目中的相对竞争力等。

从上述全国 ETS 和可再生能源政策的相互影响来看，可再生能源政策的实施可以降低碳排放，因而可以促进全国 ETS 效果的实现; 但全国 ETS 是否能够促进可再生能源的发展则主要取决于配额分配方法能够在多大程度上促进可再生能源发展，而促进哪些可再生能源的发 展还取决于全国碳排放权交易体系下的抵消机制设计。因此，从有效性、成本效益和公平性 等多个角度来看，两者政策的设计都需进行必要的协调。

( 三) 可再生能源发展政策与全国 ETS 的协调

为了避免全国 ETS 下的配额分配方法设计对可再生能源的发展产生可能的不利影响，需要确保纳入体系的发电设施，尤其是与可再生能源发电竞争的化石燃料发电机组从整体上而 言应该有一定的配额短缺。这一方面可以提高化石燃料发电的成本，从而降低其相对竞争 力; 另一方面也可以保证市场上对自愿减排指标有需求，从而可以为可再生能源项目的实施提供额外的收入。全国体系下的配额分配将首要采用基准线法，因此实现上述目标的主要方 式是设定合适的基准值。基准值越低，则纳入体系发电设施获得的免费配额越少，其相对可 再生能源发电的竞争力越弱; 反之亦然。但基准值的设定也需要考虑化石燃料机组的总体经济性，不能过分增加其成本，从而增加全国 ETS 的推行阻力。

目前，全国 ETS 下抵消机制的详细规则尚在制定中，其对可再生能源发展的促进作用尚不清晰。根据碳排放权交易试点的经验，对可用于抵消目的核证自愿减排指标的相关限制可 能包括:  来源的项目类型、签发时间、抵消比例等。在确定全国体系下的相关限制条件时，需要充分考虑可再生能源政策的设计初衷，比如是否需要通过抵消机制促进水电项目的发展 等。要成为合格的自愿减排项目从而产生可在全国碳排放权交易体系下使用的减排指标，项 目需要满足额外性的要求。如何考虑强制性可再生能源发展目标，尤其是针对发电企业的目 标，是另一个需要考虑的问题。为了与可再生能源政策保持一致，可以在额外性论证中不考 虑这些强制性要求，或者通过设立适当打折后的排放基准线来为可再生能源项目获得减排效 益提供确定性。

五、结论

由于节能和可再生能源政策与全国 ETS 的实施效果之间存在各种直接和间接的相互影响，因此全国 ETS 的设计应该与其他两个政策的设计进行有效的协调，以提高其共同实施的有效性、成本效益、公平性和政治可行性等。

全面深化改革中一直被强调的顶层设计以及相关政策制定中的强制性征求意见规定为 这种政策协调提供了必要的机会，但实践表明，这种政策协调还需要进一步加强。而要做到 这一点，除需要对全国 ETS 与其他政策之间的相互作用有清晰的理解之外，更需要有破除部门利益的政治勇气。欧盟从最初的缺乏协调到以碳减排目标统领节能和可再生能源目标的 实践，或许对我国具有一定的参考意义。

参考文献：略

作者：段茂盛

清华大学能源环境经济研究所

清华大学中国碳市场研究中心