【碳道专家】应对气候变化国家自主贡献的实施、更新与衔接

柴麒敏 · 2018-06-03 12:06 · 阅读量 · 261

摘要:本文以党的 十九大提出的新理念新思想新战 略及习近平主席有关全球气候治 理的系列讲话为背景,围绕国家 自主贡献如何实施、如何更新、 如何衔接三大问题来探讨,并给 出初步的思考、判断和建议。

文/柴麒敏 傅莎 祁悦 樊星 温新元

国家主席习近平发表的2018 年新年贺词中特别提到:“作为一个负责任大国,中国坚定维护联合国权威和地位,积极履行应尽的国际义务和责任,信守应对全球气候变化的承诺,积极推动共建‘一带一路’,始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。” 作为对各方期待的回应,习主席再次肯定地表明了“中国的立场和态度”,再次展现了中国百分之百实践气候承诺的决心和信心。在中国应对全球气候变化的承诺中,国家自主贡献(N D C s)无疑是最为重要的内容。

国家自主贡献是《巴黎协定》的核心制度之一,是最终实现全球长期目标的“ 国家贡献+ 全球盘点”序贯累进机制中最为重要的组成部分。国家自主贡献最大的特征是自主性和渐进性, 即依据缔约方自身的发展阶段和具体国情,自主决定未来一个时期的贡献目标和实现方式,同时参考较为宽泛的通用导则和全球盘点提供的总体信息,来不断修正、更新并序贯提出下一阶段提高力度的贡献方案。本文以党的十九大提出的新理念新思想新战略及习近平主席有关全球气候治理的系列讲话为背景,围绕国家自主贡献如何实施、如何更新、如何衔接三大问题来探讨,并给出初步的思考、判断和建议。

国家自主贡献实施的进展盘点与政策评估

2015年底召开的巴黎气候大会达成了由196个国家和地区通过的《巴黎协定》和一系列相关决议, 为2020年后全球应对气候变化国际合作奠定了法律基础。截至2017 年,已有193个《联合国气候变化框架公约》的缔约方提交了自主贡献文件,涵盖全球总排放量的99%。中国也已于2015年6月30日提出了国家自主贡献方案,承诺2030年左右实现碳排放达峰并努力尽早达峰, 2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%,2030 年非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,以及2030年森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。同时承诺将继续主动适应气候变化,在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力,逐步完善预测预警和防灾减灾体系。方案展现了中国作为发展中国家至2030年的低碳发展蓝图,也凸显了中国政府对国内人民和国际社会负责的自主、自信与自强。习近平主席等国家领导人在多个场合重申了中国将与各方同心协力、共同坚守协定成果、共同推动协定实施、建设一个清洁美丽世界的坚强决心,也向世界释放出中国将坚定走绿色低碳发展道路、百分之百承担自己义务、引领全球生态文明建设的积极信号。

为实现应对气候变化自主贡献目标,中国在上述方案中进一步提出了将在国家战略、区域战略、能源体系、产业体系、建筑交通、森林碳汇、生活方式、适应能力、发展模式、科技支撑、资金支持、市场机制、统计核算、社会参与、国际合作等共15个领域采取强化行动的政策和措施。这些政策和措施对实现国家自主贡献目标有直接或间接的推动作用。根据国家气候战略中心的评估,除战略部署和保障措施之外,现有直接政策的预期实施效果和贡献如图1所示。上述政策措施目前稳步推进并已取得了明显成效。一是2020年前政策实施和目标完成好于预期规划。截至2016年, 中国单位国民生产总值的二氧化碳排放强度相对2005年已下降42.8% 左右,有望超额完成2020年40%- 45%的国家适当减缓行动目标;非化石能源占一次能源消费的比重已达到13.3%,可再生能源发电装机容量达到5.58亿千瓦,发电量达到1.49万亿千瓦时,占总发电量的24.8%;森林蓄积量相对2005年已增加超过26.8亿立方米,提前超额完成了2020年目标;二氧化碳排放增速趋缓,2015年和2016年甚至出现小幅下降。二是制度和支撑体系逐步建立完善。国家应对气候变化领导小组统一领导、国家发展改革委归口管理、有关部门和地方分工负责、全社会广泛参与的应对气候变化管理体制和工作机制初步形成,同时开展了应对气候变化法的前期研究及立法起草工作,发布了《国家应对气候变化规划(2014- 2020年)》《国家适应气候变化战略》《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》等重要规划和政策性文件,国家、地方、企业三级温室气体排放统计核算体系初步建立,全国碳排放权交易体系启动实施,低碳省市、城镇、园区、社区等试点示范持续推进,省级人民政府碳排放强度目标责任评价考核工作正式开展,全国31个省区市(不含港澳台)全部编制完成省级应对气候变化规划或低碳发展规划,工业、能源、建筑、交通、林业、公共机构等领域相继发布了各自的专项规划、工作方案或实施意见。三是正向激励和协同效益初步显现。政策的实施催生了更多新技术、新产业、新模式的发展,加快培育了新增长点、新动能,绿色低碳发展的经济体系正在逐步形成。按照国家气候战略中心的测算,2005年至2015年国内累计完成的低碳投资约为10.4万亿,低碳产业年产值约为8.4万亿。这些政策的实施有效增加了低碳供给、投资和就业,产生了很好的经济、社会和环境协同效应,为下一阶段的实施形成了较好的氛围和势头。

虽然应对气候变化工作取得了较为显著的成效,但从目前实施的政策措施具体评估来看,仍然存在三方面的问题:一是政策实施不平衡,15类主要政策的数量及力度差异较大,目前主要聚焦在供给侧的能源和产业类排放,对未来增长较快的需求侧消费部门政策布局较为有限,政策数量、覆盖范围、政策内容等均有待细化与加强;二是政策实施不充分,15类主要政策大体都只提出了到2020年的量化支撑目标或任务,还没有到2025年或2030 年的目标,在62项具体目标或任务中仅有8项涉及2030年,尚无法对实施2030年国家自主贡献目标提供直接支撑,而且政策覆盖对象还不完全,部分领域减排政策仍存在空白;三是政策实施不协调,15类主要政策“政出多门”,节能、减排、降碳、发展可再生能源等不同部门政策存在交叉、矛盾、不合理等问题,仅市场机制就包括碳排放权交易、绿色证书交易、用能权交易等多种相互交叉或冲突的政策工具,碳排放总量和强度、能源消费总量和强度政策上也存在一定的重叠性,政策形式上“过剩”但力度上不足的问题较为显著。

因此,关于国家自主贡献实施政策的延续、强化、协调和创新的工作仍需要进一步加强,具体考虑如下:一是政策延续,现有行之有效的一些政策手段,如严格的目标分解考核制度、区域低碳发展试点示范、可再生能源新能源汽车补贴、淘汰落后产能、节能标识和补贴、新增投资节能评估等需要在未来持续执行;二是政策强化,在当前各部门、各行业、各区域2020年目标和政策的基础上,逐步强化实施力度,对重点工业产品能耗限额标准、机动车燃油经济性标准、强制性建筑节能标准等需要及时根据技术进步予以更新;三是政策创新,更好地发挥市场机制和政府作用,建立碳排放总量管理制度,完善碳排放权交易市场机制,创新气候投融资和消费类政策;四是政策协调,加强国家应对气候变化领导小组的协调作用,从并行、互补、冲突的角度,分类统筹相关政策实施,共享基础设施、避免重复建设,最大化发挥政策间的协同效应。

国家自主贡献更新的利弊分析与策略选择

当前,国际国内对中国百分之百实施国家自主贡献满怀信心和期待,不乏要求中国进一步提高力度、更新国家自主贡献的呼声。在更好地实施中国自主贡献之外,更新国家自主贡献也需要同时提上议程,这主要是因为:一是根据目前《巴黎协定》和缔约方会议决议的要求,中国需要在2020年通报或更新2030年国家自主贡献。《巴黎协定》要求每五年通报一次国家自主贡献,准备、通报并持续提交的后续国家自主贡献需要比当前的国家自主贡献有所进步,并反映其尽可能大的努力。同时,作为发展中国家,中国还应当继续加强减缓努力,鼓励根据不同的国情,逐渐转向全经济范围温室气体总量限排目标。目前有关贡献特征、信息、核算规则和共同时间框架的谈判仍在进行中,各方需要在2018年底完成上述实施细则的谈判,这些细则将对如何更新提出更具体的要求。二是维护负责任大国形象面临国际舆论压力。中国作为拥有近14亿人口的全球第一大排放国和第二大经济体,在全球气候行动的总体进程中有着举足轻重的地位,中国2016年占据了全球18%的GDP和19%的人口,消费了全球22%的能源和52% 的煤炭,排放了全球28%的二氧化碳。中国国家自主贡献的首次更新将会受到国际社会的广泛关注,要求提高控排力度的压力也将与日俱增。三是党中央对新时代中国应对全球气候变化提出了更高的要求。党的十九大报告首次提出了“引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”的论述,这是对中国参与全球气候治理作用的历史性认识,更为新时代中国更好引领这项工作的开展提出了新的要求。因此,中国有必要从维护国家利益和引领全球气候治理的角度,研究和论证更新国家自主贡献的可能性和方式,分析利弊并作出基本判断。四是我国具备提高国家自主贡献的潜力和条件。根据我们中心的评估研究表明,在适当增加政策力度的前提下,中国具备提高2030年自主贡献目标的潜力,二氧化碳排放峰值有望在2030年前实现,碳强度下降和森林蓄积量目标也将能超额完成,根据国家《能源生产和消费革命战略(2016-2030)》,非化石能源消费占比的提高也有可能加快部署。同时,中国官方也多次宣布, 有望提前、超额完成2020年前国家适当减缓行动目标,以此作为基础,一定程度上提振了我国提高后续自主贡献目标力度的信心。

中国在2020年调整国家自主贡献的目标具有积极效应,一方面是可以展现国内应对气候变化工作的努力和良好成效,彰显中国引领全球气候治理的负责任大国形象;另一方面是可发挥“以外促内”的积极作用,推动国内绿色低碳发展转型。与此同时, 我国调整自主贡献也面临着一定挑战和风险:一是可能影响中国提出国家自主贡献的严肃性和权威性,国家自主贡献目标的制定是根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当, 历经多轮技术论证和政治决策, 并经国务院批复后最终提交联合国公约秘书处的,调整贡献必须要有充分理由和合适的时机;二是可能引发国际社会对中国贡献力度不足的质疑并对中国抱有更高的预期,国际上一直有一些声音怀疑中国自主贡献的目标留有余地,在提出目标数年内就对其进行调整,反而可能成为其他国家批评中国贡献目标力度不够的口实,欧盟此前类似举动就未获得国际社会的一致好评;三是单方面提高贡献目标可能使得中国短期内面临潜在的竞争力“比较劣势”,也为后续每五年的更新和通报制造了累进的难度。

因此,综合考虑上述各因素, 在2020年通报更新国家自主贡献, 中国目前有以下四种可能方案: 一是根据新的自主贡献特征、信息和核算导则要求完善自主贡献, 提供必要的补充信息使现有自主贡献目标更为透明、易于理解,特别是关于目标本身的描述,就目标核算的方法学提供补充说明;二是强化自主贡献既有目标力度,比如明确提前达峰的时间或峰值水平、提高碳强度下降、非化石能源消费占比或森林蓄积量目标等;三是拓展目标的范围,主要考虑纳入非二氧化碳的温室气体排放控制目标; 四是增加或细化部分政策措施,包括细化不同部门的温室气体排放控制的政策措施、补充全国碳排放交易权市场建设的相关政策、增加南南合作等国际合作机制内容等。中国在2020年是否以及如何更新国家自主贡献需统筹考虑国内外多方面因素,对多种方案利弊进行综合评估,审慎决策。

国家自主贡献与新目标相衔接的初步判断

根据《巴黎协定》, 除了2020年更新、通报2030年的自主贡献外,中国还需要在2025年提出新的国家自主贡献目标,目标年可选择5年或者10年,即提出2035 年或2040年新的国家自主贡献。党的十九大已将2035年作为实现中华民族伟大复兴征程上的重要阶段,提出“从2020年到2035年, 在全面建成小康社会的基础上,再奋斗15年,基本实现社会主义现代化”。在2035年基本实现社会主义现代化的目标指引下,中国应对气候变化进程也将呈现新的特征。因此,研究和论证2035年作为我国下一轮国家自主贡献的目标年具有非常强的战略意义。结合深入学习党的十九大精神,可以归纳出三方面对国家自主贡献实施如何衔接2035年国家战略的启示:一是社会主义现代化进程加速,使得此前的经济社会发展假设发生了变化。党的十九大提出的两个“再奋斗十五年”的阶段安排中,“基本实现现代化”的时间比党的十三大提出的“三步走”发展战略足足提前了十五年,各领域各部门的政策和行动都将面临加速的情况,经济发展、能源消费和碳排放也将有新的轨迹。二是社会主义现代化内涵更丰富,将生态文明和绿色发展提到了新的高度。“五位一体”的总体布局和“五大发展理念”的提出将加快推进生态文明建设和绿色低碳发展作为社会主义现代化建设的基本内容,党的十九大将“生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现”作为第一个“再奋斗十五年” 的重要方面,意义更为深远。三是社会主义现代化更加开放,把为人类作出新的更大的贡献作为自己的使命。党的十九大提出了“构建人类命运共同体,建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”作为解决人类面临的诸多共同挑战的“中国方案”, 并主张“为全球生态安全作出贡献”。因此,围绕上述新时代特征,新的国家自主贡献的提出和通报应该着重考虑以下方面。

首先,2035年国家自主贡献应与基本实现社会主义现代化的经济社会发展水平相适应。应对气候变化的各项工作跟经济社会发展高度相关,现代化进程的加速可能对经济增长提出新的要求,能源消费和碳排放脱钩的情况面临新的挑战, 原有目标的力度需要重新评估。新的国家自主贡献应呈现我国碳排放达峰之后的经济发展深度转型的新特征和新方向,反映经济增长、能源系统和生活消费等领域的深度脱碳趋势,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系,构建清洁低碳、安全高效的能源体系,倡导绿色低碳的生活方式。

其次,2035年国家自主贡献应与基本实现社会主义现代化的美丽中国建设目标相一致。我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,应对气候变化不该只局限在控制能源消费二氧化碳的排放单一任务上,原有目标的范围需要更为拓展。新的国家自主贡献应充分发挥协同效应,成为统筹和引领绿色发展、解决突出环境问题、加大生态系统保护力度的主要途径,涵盖更多非二氧化碳的温室气体种类以及工业过程、废弃物处理、土地利用、农业和水资源、海岸带等行业部门或领域。

再次, 2 0 3 5 年国家自主贡献应与全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者定位相符合。新时代是中国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代,中国引导应对气候变化国际合作,应该在倡导构建人类命运共同体、促进全球治理体系变革上发挥更大的作用,原有目标的形式需要更为丰富。新的国家自主贡献应包含更多国际合作倡议的内容,并依托主场外交设置平台和议题,进一步提高中国国际影响力、感召力和塑造力,给世界上那些既希望加快发展又希望积极保护气候和环境的国家提供新选择,为解决人类应对气候变化问题贡献中国智慧和中国方案。

国家自主贡献实施、更新与衔接的政策建议

国家自主贡献的实施是应对气候变化工作的“灵魂”,其更新和衔接更是关乎中国中长期发展战略的具体安排。碳排放强度指标的峰值和拐点出现在1978年,反映和标记了中国经济的第一次转型;碳总量指标的峰值和拐点规划在2030年左右,也体现和预判了中国经济的第二次转型。如何设计好、运用好国家自主贡献这一统筹国内国外两个大局的双重政策工具,下好打造“美丽中国和世界”“全球生态文明”和“人类命运共同体”这盘“大棋”,协同和平衡国家利益与国际形象,是新时代赋予我们新的使命。有关国家自主贡献实施、更新与衔接的下一阶段工作,我们建议如下:

一是尽快研究编制2030年国家自主贡献实施的行动计划。对到2030年的国家自主贡献的政策和行动进行盘点和评估,主要思路可考虑从当前以五年规划调整为主要方式的“强度主导型”政策体系,转变为中长期目标分解与倒逼的“峰值引领型”政策体系,在重点行业和地区探索试行的基础上,加快部署碳排放总量控制制度,针对实施中出现的不平衡、不充分和不协调的突出问题,延续、强化、协调和创新支撑国家自主贡献实施的主要政策和行动,完善分阶段、分行业、分部门、分区域的国家自主贡献实施的行动计划。

二是着手研究准备2020年国家自主贡献更新的通报方案。对在2020年通报更新2030年国家自主贡献的备选方案进行评估和论证,确定此轮更新力度调整的基调,主要思路可考虑以《巴黎协定》下确立的国家自主贡献特征、信息和核算导则要求相应调整中国自主贡献,同时考虑纳入非二氧化碳的温室气体排放控制目标,以及增加或细化部分政策措施为主,审慎考虑提高碳强度、达峰时间等具体指标的力度,并考虑更新通报的策略,以及是否共同发布与主要国家或集团的联合声明以引导国际社会的预期。

三是启动研究论证2035年新的国家自主贡献的要点内容。对在2030年国家自主贡献实施和2050年温室气体低排放发展战略研究的基础上,如何衔接党的十九大新提出的“两个一百年”和“两个再奋斗十五年”目标进行深入分析和研判,主要思路可考虑增加以2035年基本实现社会主义现代化为背景的情景研究,识别基本现代化对应对气候变化工作的具体涵义,提出引领全球气候治理的、更大力度、更大范围和更丰富内容的国家自主贡献方案。

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