“2018 年能源大转型高层论坛” 于2018 年 8 月 25在北京召开。本次会议由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所主办。大会邀请国家相关部门、国内大企业、国外相关国际能源机构、企业和咨询管理机构与会，讨论天然气、地热能与能源互联网、能源转型的发展趋势和实现途径。

国土资源部油气资源战略研究中心研究室主任潘继平出席会议并作精彩演讲。

以下为发言实录：

尊敬的大会主席，理事长，尊敬的各位领导和专家，非常高兴参加2018中国能源大转型高层论坛，应大会要求由我介绍一下中国天然气资源开发的潜力和相关政策和思考，借此机会把我们团队这一块的研究和思考和各位领导专家做一个交流和讨论，发言的题目叫做中国天然气资源开发供应潜力与政策思考，这些分析和政策思考，不代表自然资源部的观点，仅供参考。

我主要是讲四个方面的内容，第一个是主要介绍一下当前的形势，我们天然气的勘探与生产供应的形势是什么样的，第二个是我们面临着一些什么样的问题和挑战，第三个是增供的潜力和方向在哪里，为了实现这些增储增供的潜力，我们需要一些什么样的改革和政策建议。

首先，我们需要看一下在介绍这个形势的时候需要看一下我们需要面临什么样的资源形势。我用三句话概括一下，资源丰富，勘探程度低，潜力大。无论哪一个角度来讲，资源丰富，勘探程度低是一个总的认识，这个认识无论放在什么场合都是站得住脚的。你看天然气的可采资源量，2017年年底，探明率15%，页岩气和煤层气就更低了，刚刚起步。中石油评估的第四次资源评价里面加上致密气，在国土资源部评估的常规天然气评价中，50万亿是含了致密气的，中国的常规天然气资源高达60万亿，无论哪一个角度来讲，自然基础是扎实的，是丰富的，勘探程度是低的，潜力是大的。

第二是再看一下勘探情况，新世纪以来我们的天然气勘探进入了快速发展的阶段。无论是从1990年之前，也就是90年代之前，年均的新增探明地质储量160亿方到90年代1550亿，再到新世纪以来的高达六千亿左右。再看看下面累计的，截止2017年年底全国累计探明常规天然气地质储量是14.2万亿，探明率15.7%，可采资源率，累计探明的探明储量和可采储量都是新世纪以来的，三个万亿级的气区和25个千万级以上的大气田。总体表明勘探发现的态势良好，储量保持持续的高位增长。

页岩气是近几年来获得了快速的发展，可以看到这个储量增长可以看得出来，相对于煤层气，我们的页岩气后来居上，快速发展，四川的福林、长岭发现并落实了几个大页岩气田，在沁水盆地和鄂东也有所发现。这是勘探与生产形势，这里是把常规天然气，页岩气，煤层气合在一起，统计了2000年以来所有天然气产量的情况和增速情况，从新世纪以来，应该每一年以来的17年时间里，我们的天然气产量增长了接近5倍，4.9倍，4.88倍，年均增长率是10.4%，世界排名由18排到了第16名，成为了名副其实的天然气生产大国。

主要分布在什么地方，主要是三大四种可能，三大是鄂尔多斯，四川盆地，塔里木盆地，三大主力产区，还有海域、柴达木、松辽和渤海湾等四个中型产区。这是我们天然气的产量和增长情况，放在世界来对比可以知道我们的增速相当可观，这张表比较清晰说明，我统计2010年以前到2017年，这17年间世界主要天然气增长国的增长量和年均增长速率，这17年间世界一共增长了1.2万亿的产量，这九个国家增长了一万亿，82%，其中中国增长了1186，排名居世界第四，仅词语美国、伊朗和卡塔尔，增长率仅次于伊朗排名第二。过去17年中国的天然气上游是快速、持续的发展，这是毋庸置疑的。那我们再看看你快速的储量和增长发现，快速的产量增长相当于我们的消费量，前面也有一些院士和专家也都谈到了，这个下面有一句话，快速的天然气产量增长无法满足更快的消费量增长。增产量，消费增产速率和生产增长速率和对外依存度的关系，两根折线表明了生产和增长的消费增长速度，以及消费增长速度快于生产速率，消费快于生产增速四个百分点，去年一年高出了七个百分点以上，导致了对外依存度的快速攀升。

对外以外度持续攀升的情况下我们又缺乏储备等供给保障体系，这种形势下，天然气的安全形式趋于严峻，这时2017年年底，我们再往后看到2020年，2025年，我和我的团队做了一个简要的初步预测，预测的观点是按照目前天然气开发增产的态势，考虑天然气消费增速的趋缓，因为总量在增长，增速的趋缓是自然规律，预计十三五末，国内天然气生产供应缺口更大，保供压力更大，安全形式更加突出。三个更，前提是按照目前的开发增长态势，一定会出现这三个更，这就要求我们迫切需要加大国内资源的开发，推进天然气的显著增产增供。

要增产增供我们要面临什么样的问题和挑战。首先讲客观方面，就是资源品质持续下降，劣质化趋势加剧，2010年以来到2017年每年新增探明地质储量中的可采集占比是逐年下降的，采收率在逐年的下降，2003-2017年产生率下降了8个百分点，由64%下降到56%，这是大数，应该说资源品质的下降和劣质趋势的加剧在很大程度上加大了勘探开发难度，制约了我们的快速增长。这里我们每年新增探明地质储量中的深层气和深层水的探储相当高，但是同时我们面临开发成本偏高，这制约了天然气的增储上涨和增供，这是我掌握的一组数据，煞费苦心，仅供参考，和各位研究机构同志掌握的情况不一样，可以说我们所有资源的开发成本均高于美国页岩气的开发成本，这种情况下，我们一个方面是资源品质的下降，还有一个方面本身资源开发的上游成本过高的限制也是很明显的。

还有就是勘探开发面临的投入下降，新增储量和产量下降。每年的勘探和开发投入应该说2013年，2014年达到峰值之后一直在下降，去年略有上升。每年新增储量和年增产量的关系，投入不下去，产量、储量上不来，原因有客观的因素，持续低油价，还有一个因素我提前说一下，现行体制机制的束缚，这是主观因素。另外个重要的问题是油气体制改革之后，政策体系亟待完善，制约了我们潜力的释放。

2012年以来国土资源部先后开展了多次的上游矿区的招标和出让等竞争性的活动，应该说取得了积极进展，但成效甚微，应该说总体上讲，到目前来讲，改革的总体上游是滞后的，开放程度十分有限矿权的流转应该说是几乎没有，缺乏有效的流转机制，一个充分竞争，多元开发的上游市场格局也未形成，这在一定程度上导致了投资不足，竞争乏力，增储上涨乏力的根本性因素。还有就是说我们的政策体系不健全，不完善，成本高，风险高，潜力大的资源开发，缺乏有利而灵活多样的支持政策，亟待完善相关的一些政策体系和方式，也亟待统筹妥善处理生态环境保护和资源开发利用的关系。

还有一个问题是关键技术和重大装备滞后于勘探开发的实际需要，刚才其实我说到体制改革，体制的改革实际上我刚刚说的是滞后，实际上是滞后于我们天然气快速上涨的实际需要，同样关键技术和重大装备的研发和创新，也是滞后于天然气快速开发和增储上涨的需要，关键一部分是技术和设备、工艺依赖进口，受制于人，不知道下面有没有很多的同志，所有三百米以下水深的生产系统，全靠进口，这个技术一旦受制于西方的旨在，我们的深水油气生产系统全部关停，我不知道中兴芯片事件在我们的深水油气开发中如果处理不好，不是没有可能发生的。

刚刚我说了一下形势和面临的问题，接下来怎么办？在哪些方向进行努力，我再谈一下增储上产和增供产量和方法。

第一说一下增储的潜力和趋势，这个文字是我和我的团队花了很大的精力，基于大量的统计和测算基础上提出了大量的观点和认识，在大幅度加大投入的基础上，绝不是现有的勘探开发的投入态势，加大勘探，加快储量升级，新增储量有望实现较长时间持续较快增长，加上非常规，年均新增探明储量1.0-1.3万亿立方米，其中常规气资源的年均探明率可实现1.0-1.2%，这个比例是天然气快速爬坡上扬的年均探明率。

我们2017年到2020年，2025年，甚至是到2035年，常规气和非常规气的累计的探明地质储量的增长趋势，包括了探明率，按照我们在加大投入的这个大幅度加大投入，有人说我们测算的是按照目前预算投入翻1.0-1.5倍，在这种大幅度的加大投入的基础上，2020年，常规天然气的探明率可以达到24%，累积探明储量22万亿的大数，2035年可以达到32%，33%的年均探明率，累计探明地质储量是30万亿。资源从哪里，由于时间的关系，我不能详细的阐述，我只能说一下大致的来源，大型的含油气盆地，特别是三大盆地和产地是天然气增储，增产，增供的重中之重，包括深层，深水与致密气，页岩气，煤层气，这是和以上的专家和院士观点基本一致。

第二个谈一下增产增供的第一个方向。就是饱受诟病和指责的大量探明未开发的储量，2017年底，全国累计5.9万亿立方米未开发的储量，把这部分50%左右投入开发，即便在现有的经济技术水平下，借助与技术进步，矿权流转和适度的政策支持，降低成本，合计增产超过260亿立方米，这个260亿立方米，在中俄谈判中可以谈判拉掉相当的价格。

从四个方面做的探明未开发储量，计划投入开发，新建产能和新增产量，这里有一些专业性的东西，探明地质储量，新建产能的百分比，这里举的是2%，你找到1亿方的，只有两百亿方的可以建产的。产能建设以后产量到位率也是相当低的，这里取得的是40-45%之间，这也是统计了三桶油，特别是中石化，中石油取的一个统计值和中间值，适度考虑我们技术进步和政策支持，以及矿权流转所带来的促进和提高作用。

第二个是增产增供的产量和方向是年新增经济可采储量规模明显超过当年产量，储量替代率偏高，这个和刚刚有重叠的地方，另外一个角度反应我们增产增供的潜力。2010-2016年，我国常规天然气储量的替代率平均值是262%，什么意思？就是说我们每年新增的储量，经济可采储量，是当年产量的2.6%，天然气增产提升是有空间的。2017年产量大致1500，新增经济可采储量是1850。就是说现在我们什么也不做，我们的增产空间，动用这部分也是有空间的，有潜力的，这是第二个方向。

第三个方向，就是以开发气田提高采收率挖潜增产，这是另外一个很重要的方向。主要是通过内部井网调整，补充产能井，滚动扩编建产，改善开发效果，改善开发效果，减缓产量地建，提高采收率，努力增加产量，努力的基础上我们做了一个侧钻。十二五期间通过内部调整挖潜年均建产超过80亿立方米，十三五后期，已开发气田年均挖潜建产100亿立方米左右，十四五期间通过内部调整，精细开发，挖潜建产等，可普遍提高中西部已开发气田采收率，成为稳产、增产的重要来源。已开发气田的片面产生率是56%，有的地方比这个还低，和资源品位和技术等很多成本有关。

第四个是非常规资源开发，成为增产的重要环节，这里不用多说了，大家都很知道，前面的院士和专家都谈到了，这里面包括了页岩气，煤层气和致密气。这里我没有谈到水合物气，这里研究文章中还没有涉及到商业开发，包括积极的开发政策和矿权流转和实际的支持政策，对我们的页岩气和煤层气的开发，包括致密气的推动作用，这里有一个重叠，在这里再次强调了致密气，把它作为一个低频率，难开发的资源，特别是三类没有效益规模的致密气储量，应该说它面临的难度和煤层气，页岩气，甚至是相似的。对前面做了一个综合的统计分析，做了一个汇总，从上述四个方面和领域，通过新增产量的储能建设，为开发储量的产能建设，以开发气田产生率等措施，借助与积极的开发政策，借助进步和实际的开发政策，综合预计2020年天然气产量可达两千亿立方米左右，我们算出来是2020，总体达到十三五规划目标，有效抑制对外依存度过快增长，这个产量下2020年的对外依存度和去年基本持平，到2025年我们也有一些预测，应该说对外产量在这个书上也都有，产量预测规模大概在2600以上。这个产量会极大的以更加有效的抑制对外依存度的快速增长，我们测算了我们的增产的潜力和空间。

这是我们的测算综合汇总情况，怎么样才能实现上述的潜力，怎么样才能达到上述的发展目标，需要哪些政策和措施，这里我们提出了一些改革的建议。

第一，还是改，加大力度，加快步伐，持续有效推进上游市场化的改革，构建充分竞争和多元化的油气勘探开发市场体系。核心的一点是探索以市场化方式推进油气矿业权流转，不断引入竞争，增加投入，激活存量，这里有三个层次，第一是鼓励主要石油企业内部之间的矿权流转，现在三桶油，特别是中石化，中石油已经在开展并且取得积极成效，第二主要石油企业之间的油气矿权流转没有一例，第三个是在确权登记的基础上，基于经济价值评估，探索现有石油企业与其他各类所有制企业之间的矿权流转，这是真正完全的市场。

三个层次，三个方面，这周二国务院常务会刚刚通过推进天然气协调稳定发展，其中有一句话，我这里用了，以市场化方式推进油气矿业权转让，怎么落实，我提了三个方面的建议。当然了，可能一步比一步难，特别是第三步。现有石油企业与其他的各类所有制企业之间的矿权流转，这需要建立油气矿业权的二级交易市场，这应该是一个比较难的，比较长远的步。尤其是需要在确权登记的基础上，首先要明确现有所有的探明储量的产权人，在这个基础上，才能够进行矿权的流转。第二个方面的价格是加快区块的推进力度，加快地质调查，推进矿权竞争性出让常态化，现在一年两年搞一次，应该把油气矿业权的竞争出让常态化。第三个是推进油气上游主辅分离，形成真正的勘探开发工程技术服务市场，第四个是加强监管，完善监管体制机制，切实发挥地方作用，加强监管监管的专业队伍建设，完善监管依据和标准规范，确保资源合理开发，保护生态关系。促进地方发展，这里就是一个放的开市场，兜得住监管这样的市场化改革才有保障。确保放而不乱，放而有效。第五个是合理分配油气资源开发收益，鼓励支持地方以多种方式开发资源留用，留税地方，互利互惠，共同发展。最后一个地方是加强和完善油气勘探开发，投资考核机制，适度降低有关经济指标，留出容错空间，勘探开发是一项高风险的投入，这里是有风险的，要有一定的容错空间，要允许特别是高风险投入的容错机制和空间，否则谁也不敢拍板，否则会对投资的决策会有影响。

第二大建议是进一步扩大对外开放，全面取消陆上、海上两个对外合作的专营权，可以考虑完善合同等方式，确保油气资源的国家所有者的权益，进而促进开发，增储上产。

第三个是加强重大理论，关键技术，设备研发与攻关，大幅度降低成本，推进资源规模效益开发。特别是制约我国当前的一些重大增储上产的新领域和油气开发的关键技术和设备，基础理论要设立国家级科研平台，总结已有经验，建立以企业为主，产学研优势互补的合作机制，推动基础理论，关键技术和配套技术装备的研发。

最后一个是健全完善油气资源开发政策，统筹推进资源开发与生态环境保护协调发展，这里提出了一个建议，就是说大幅度削减含水率超过90%的老油田开发的税率，加大对稠油、致密油、致密气、页岩油气，煤层气等低品味非常规资源开发税费减免支持力度，可以考虑免其资源税，资源税是地方的税种，延续对煤层气和页岩气的补贴政策，对致密气，致密油，页岩油开发给予适度补贴。第三个是加大对深水、深层油气资源开发的支持力度，以税费减免为主，写统筹协调油气资源勘探开发与自然保护区，生态红线的确定，推进在保护中开发，在开发中保护。我就说这些，谢谢大家。