交通部门的能源转型:碳定价的推动作用

碳道小编 · 2018-10-12 11:10 · 阅读量 · 249

摘要:总之,交通领域的能源转型需要考虑影响交通运输能源消费的因素,例如交通运输量和交通运输能耗强度(能源效率),这些都会影响交通运输能耗总量。

当前,如何实施不同的碳排放控制及能源转型政策以尽早摆脱对化石燃料的依赖,促进交通用能多元化、清洁化和电气化转型,并实现交通发展与能源需求、交通用能与油品、交通发展与碳排放“三个脱钩”,是世界交通领域的热点和难点问题。然而, 由于交通领域排放源的移动属性以及众多利益相关方需协调,交通领域的温室气体排放控制对于全球能源和气候变化政策决策者来说都是一个难题。本文首先简要回顾中国交通部门尤其是公路交通能源消耗及碳排放概况,然后通过美国加利福尼亚州和瑞典的案例来探讨碳排放权交易和碳税这两种碳定价措施对于我国交通部门能源转型的借鉴意义。

我国交通部门能源利用与碳排放现状

据公安部统计,截至2017 年底,我国机动车保有量已达3.10 亿辆,其中汽车2.17 亿辆。而2008 年, 我国仅有1.70 亿辆机动车和0.65 亿辆汽车。机动车保有量的飞速增长带来了交通能耗的激增,2020 年我国交通运输能耗将继续增加至6.4 亿吨标准煤, 这较2015 年增加了37.2%,年均增幅6.5%。如果考虑到在“十三五”期间的能源消费总量控制,即全国能源消费总量控制在50 亿吨标准煤以内,那么交通运输能耗总量目标的实现将面临较大压力。

在碳排放方面,我国交通部门的二氧化碳排放量由2005 年的4.1 亿吨(占全社会碳排放总量的7.7%) 增长至2010 年的7.7 亿吨(占全社会碳排放总量的12%);照此增长速度,到2020 年,交通部门的碳排放量将达到16.6 亿吨。届时因其他部门的碳排放量增长缓慢或已接近达峰,交通部门的碳排放占比将进一步提高。

2017 年底,我国全国碳市场正式启动,原计划要纳入的八个重点排放行业实际只有电力行业纳入。在交通领域,曾考虑纳入碳市场的民航业暂时搁置, 而公路交通还未被考虑。目前,我国碳税征收尚未实施,交通领域碳排放控制除了“十三五”能耗总量及能耗强度这两个间接二氧化碳控排目标约束外, 没有其他经济措施或排放标准来控制。总之,不能简单地说交通领域适合用某一个或几个经济政策进行碳排放规制,其他国家的成功案例或许有一定的参考价值。

交通领域的去碳化案例

美国加州:低碳燃料标准与碳排放权交易体系

加州的低碳燃料标准(Low Carbon Fuel Standard, LCFS)和碳排放权交易体系(Emission Trading System,ETS)是实现交通部门用能去碳化的两项政策,目标都是尽可能减少高碳运输燃料的使用,创造负担得起的低碳燃料替代品,并提供所需的基础设施以支持这些低碳能源的使用。加州政府认为仅靠碳定价或制定燃料碳排放标准不足以使其交通运输系统去碳化,这两个政策的协同作用是加快加州未来交通部门低碳发展的重要基石。

关于低碳燃料标准。加州的低碳燃料标准要求炼油企业和燃料进口企业减少与其销售的燃料相关的温室气体排放,燃料碳强度到2020 年要比2010 年减少10%。这就为清洁燃料创造了可靠的市场, 会吸引公司对非石油燃料进行持续投资。其相关政策还包括清洁汽车和燃料技术(如电力、氢气和可持续生物燃料)的部署、清洁燃料基础设施建设、深化技术研究以及能源效率的提升等。该标准为炼油企业和燃料进口企业提供了相当大的灵活性, 他们既可以通过销售碳强度低于标准的任何燃料, 也可以通过购买其他销售商的低碳信用来达到标准。因此,2011 年至2016 年,加州替代燃料的使用量增长了50%,而这些燃料的平均碳强度下降了30%。随着电动汽车量与可再生能源发电量的增加, 电力相关的减排量占比也会逐渐提高。该标准降低了加州对石油的依赖,且增加了低碳燃料的行业竞争力,大大减少了其面临的市场障碍。

关于碳排放权交易体系。加州于2012 年启动了碳排放权交易体系,当时并没有覆盖交通部门。2015 年,加州公路交通排放量已经高达1.7 亿吨二氧化碳当量,占加州碳排放总量的39%,这一年加州开始将交通部门纳入其碳排放权交易体系的第二阶段,要求燃料供应商必须为其出售的化石燃料获得配额。因此,加州碳排放权交易体系利用经济杠杆影响了燃料供应商对于使用何种燃料的决定,同时也为清洁车辆、清洁燃料的发展和新能源技术提供资金支持,特别是在受化石燃料污染影响较严重的社区,政府支持力度更大。

瑞典:碳税为主的税收体系

瑞典于1991 年实施碳税,主要覆盖天然气、汽油,煤炭、轻质和重质燃料油、液化石油气和家庭取暖用油,当时其税率相当于每吨化石二氧化碳排放量为250 瑞典克朗,2018 年瑞典碳税已逐步增加至1150 瑞典克朗(约870 元人民币)。瑞典的经验表明,碳税较容易实施和管理,因此有较低的执行成本。

由于欧盟碳排放权交易体系(EU-ETS)并没有覆盖欧盟内航空业之外的其他交通部门,所以公路交通部门的排放控制是采用排放标准和碳税并行机制,瑞典就是采取这种方式。欧盟其他国家的做法也类似:一是实施新车排放绩效标准,这在碳减排方面发挥着至关重要的作用,在欧盟销售的车辆制造商必须遵守欧盟法规,为新乘用车和货车设定排放绩效标准;二是实施有差别的车辆税,自2006 年以来,瑞典会根据每公里二氧化碳排放量来收取不同程度的车辆税,使用替代燃料如乙醇和气体燃料的机动车,所征税率都低于汽油车。

我国交通领域低碳发展的政策建议

我国交通领域的碳排放控制政策从建立到政策作用发挥——有效控制住交通行业的碳排放,这一过程可能还需要时间。但综合一些国际经验,我国交通领域低碳发展可尝试从以下几个方面努力。

一是将交通领域纳入到全国碳市场。逐步将航空、公路交通纳入全国碳市场并非不可实现。航空业是最有可能的,因为之前所讨论的八个覆盖行业就包括民航。而对于公路交通,可采取类似美国加州的做法,将燃料供应商纳入碳市场,因为我国目前已经有了进行碳交易的基础,在操作的可行性方面并没有什么大的障碍。但面临的挑战也是显而易见的,这就需要政策制定者注意协调好利益相关方。

二是在交通领域推行碳税。在碳市场基础上叠加碳税政策可选的方式有以下三种:第一,为避免两者调节范围重合,碳税仅覆盖碳市场之外的行业; 第二,碳税覆盖碳市场中的一部分行业,减少政策叠加;第三,两者覆盖范围重合、共同调节。对于交通行业来讲,更有可能被采纳的是碳市场不覆盖交通行业(航空除外),避免政策重叠而仅对化石燃料的使用征收碳税。最新的《环境保护税法》的第十二条规定“机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物暂予免征环保税”。然而,目前国内交通部门连环保税还未征收,碳税征收似乎还比较困难。但随着生态环境部的职能整合,大气污染防治和气候变化应对将被统一管理,这对于环保税征收来说,如果未来能对尾气排放征税,那么二氧化碳将来也可能成为征税对象。

三是发挥多政策协同减排效应。如果全国碳市场对于特定行业有了绝对排放总量控制,那么在此目标下,碳税与碳交易设置不当会引起冲突。所以, 如果需要实施碳税,则应该对碳税调节范围进行划定,或者适当划分碳税和碳交易的调节范围,尽量避免两者覆盖范围的重合,以大大降低碳税对碳交易配额的负面影响,促进两者协同减排效应发挥。从国际经验来看,碳税与碳排放权交易机制联合运用在交通领域并不多见。虽然冰岛、丹麦、法国、瑞典、英国等许多欧洲国家都在同时使用碳税和碳交易,但是对于交通行业,碳交易并不将其覆盖, 而是以碳税作为主要碳定价方式,前述案例中的加州则选择了碳交易和排放标准并行的体系。

四是倡导公众绿色消费。除了行业层面的整体政策,从个体出发实施减碳也是交通部门化整为零的可选政策之一。有研究者提出建立基于个人交通排放的碳交易制度,这种自下而上的方式在碳减排初期或任务量较小时存在优势,但当覆盖量与交易量过大时,个人碳交易制度可能不会有效运作。此外,通过车企和燃料供应企业的配合,确保化石燃料污染的成本以及低碳技术的价值能更好地反映在燃料中,同时加强宣传,以帮助消费者在购买汽车时也能更多地考虑新能源汽车。

总之,交通领域的能源转型需要考虑影响交通运输能源消费的因素,例如交通运输量和交通运输能耗强度(能源效率),这些都会影响交通运输能耗总量。同时,也要让燃料供给端更多元更清洁, 这需要综合考虑能源价格、经济增长、产业结构等经济因素,人口基数与增速、城镇化水平、收入水平等社会因素,电池技术和新能源技术创新等技术因素以及其他领域的诸多因素。

由于其分散性和移动性特征,交通领域相比于其他领域更需要借助碳定价、排放标准制定来实现能源转型的目标。我国已经建立起来的碳市场对于交通部门去碳化来讲是一个很好的基础,不管未来交通部门是否会纳入,但至少让行业对于碳定价政策不再抵触。至于不同的碳定价政策是以何种组合在何时实施,不确定性还很大,但是可以确定的是, 我国交通运输业的能源转型已经开始,而且碳定价政策可以促进这种转型。



来源:《中华环境》9月号   作者:林佳乔   单位:磐之石环境与能源研究中心

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