中国是世界第一大能源消费国，能源紧张已成为制约经济持续、稳定发展的重要问题。为应对这一问题，我国大力提倡节能，节能量和用能权交易市场就是在这一大背景下提出的。两者的市场设计理念与排污权交易市场类似，即在能源使用方面引入市场交易机制，以市场化的方式控制能源使用，鼓励节能。由于节能量和用能权交易的提出时间较晚，发展也比较缓慢，至今仍然处于起步的试点探索阶段，市场建设方面还有许多工作要做，几乎没有推出融资工具。本文将对节能量和用能权交易市场的发展情况和存在的主要问题进行分析，并提出相应的政策建议。

一、  中国节能量和用能权交易市场的发展情况

（一）节能量交易处于起步的试点探索阶段，各地存在多种交易形式

节能量是指满足同等需要或达到相同目的条件下，所减少的能源消费数量，是一个相对量，通常用实际消耗的能源数量与某一个能源消耗定额的差额表示。以节能量（或能源消费权）为交易标的的市场交易行为就是节能量交易，分为基于能源消费权（能源消费指标）的交易和基于项目的交易。

节能量交易的概念是在2011年《“十二五”节能减排综合性工作方案》中被首次提出的，之后《国务院关于加快发展节能环保产业和意见》、《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》等相关文件，也都明确提出了建立节能量交易制度。

国家发改委在2013年提出开展节能量交易示范试点工作。2013年2月1日，在北京实现了首次节能量交易，之后各地开始探索各种形式的交易。目前，安徽、福建、广东、江苏、江西、北京、上海等地创建了节能量交易市场，其中，以山东、福建、江苏的节能量交易方法最为典型，下表总结了三个重点地区的交易情况：

表1：山东、福建和江苏三个重点地区的节能量交易情况

我国节能量交易市场建设进展缓慢，目前仍处于起步的试点探索阶段，各地存在多种交易形式，没有形成统一的交易机制，市场建设还有很多基础工作要做，几乎没有推出任何基于此的融资工具。

（二）用能权交易在节能量交易基础上提出

用能权，是企业每年可直接或间接消费的能源(电力、原煤、天然气等)总量，由当地政府在能源消费总量限制下，根据不同行业、单位耗能情况分配的用能量限额。用能权交易，是在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。

2014年11月发布的《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，正式提出了“到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标煤左右”的中期能源消费目标。之后，在《生态文明体制改革总体方案》中，首次提出推行用能权交易制度。

我国的用能权交易建立在原有节能量交易的基础上，目标是在达到控制能源消耗这一目标的前提下，尽可能改进原节能量交易机制中的不足。相比于节能量交易，现在的用能权交易具有程序相对简单、总量控制效果更佳、交易范围更广的优点。

2016年9月21日，国家发改委公布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，声明将在浙江省、福建省、河南省和四川省四省开展用能权有偿使用和交易试点。下表是四个试点省份用能权交易发展现状的概览：

表2：四个用能权交易试点省份的发展现状

用能权交易是一种新的交易形式，在设计上存在着概念说明、限额设定、流程设定、界限设定不明等问题，使得在试点省份真正实行用能权交易的区域很少，交易的数量、形式、规范程度、持续性等都不容乐观。同时，由于用能权交易起步晚，推行试点工作只有两年，市场上还未出现基于用能权的融资工具。

二、节能量和用能权交易市场存在的问题和挑战

（一）节能量交易与用能权交易本身存在市场重复建设的问题

节能量与用能权交易都是从能源消耗的角度来总体控制企业的能源消费，以达到节能减排的目的，只是采用的方法不同。节能量通过企业实际消耗的能源数量与目标能源消耗定额的差额作为指标来进行交易，用能权则是在能源消费总体控制的前提下，企业获得一定的初始配额，实际排放若超过初始配额就需要在交易平台上购买，没有用完配额可以卖出。

另外，两者的规范对象都是重点用能单位，只不过各试点对纳入单位的年能耗要求不一样。所以，节能量和用能权交易市场的本质是一样的，两者存在重复建设的问题。

（二）与碳排放权交易市场存在重叠问题

从目前的试点情况来看，用能权交易的交易机制与现有的碳排放权交易制度高度相似，用能权交易的基础是能源消费总量控制，属于前端把控，碳排放权交易的基础是碳排放总量控制，属于末端把控，但鉴于燃料消耗量和碳排放量之间具有相互换算的关系，两者实际上测算的是同一个指标，两个市场存在重叠问题。如果设置不合理，很可能增加企业负担，打击企业参与节能减排的积极性，与设立环境权益市场的初衷不符。

（三）缺少相关法律法规和交易制度

节能量和用能权交易，涉及产权的确认、转移和义务的确认、执行，需要立法确权。然而，与其他环境权益产品市场类似，节能量交易和用能权交易市场的发展缺乏立法基础。有法可依才能让市场有发展的基础和依据，也能增强相关部门的执行力度，增加企业的参与积极性，提高其他机构参与市场的信心。

在国家层面，尚未出台相关管理办法和统一的交易制度来指导试点开展工作。在地方试点层面，各地区已推行或正在制定一些管理办法和交易制度，但进展有限，实施效果不尽人意。

（四）节能量评估、用能权配额的确定与发放执行难度大

节能量评估是指依据相应的法律法规和标准对实施节能项目后能源使用减少的数量进行量化的测量与验证。在节能量测量方面，我国原有一套对企业节能量的计算方法，即《企业节能量计算方法》(GB/T 13234-2009)，该标准规定了企业节能量的分类、企业节能量计算的基本原则、企业节能量的计算方法及节能率的计算方法。

该计算方法虽然得到了社会各界的广泛认可，但由于现实中影响企业能耗变化的因素很多且较为复杂，如节能技改、产品结构变化等都能影响到节能量。因此该方法在实际应用中还存在局限性，不能完全满足节能量评估的需求。在节能量验证方面，还缺乏权威公正的第三方认证机构。

用能权配额的确定与发放是用能权交易的基础和核心。国家发改委公布的《用能权有偿使用和交易制度试点方案》中提出，用能权确权的过程既要考虑国家的用能总量控制目标，又要结合地区间的经济社会发展水平、产业结构和布局、节能潜力和资源禀赋等因素，还要区分产能过剩行业和其他行业、高能耗行业和非高能耗行业、重点用能单位和非重点用能单位等的差异。这造成用能权配额的确定与发放存在很大技术性难题，在实际操作中执行难度很大。

三、对发展节能量和用能权交易市场的政策建议

（一）解决节能量交易与用能权交易间市场重复建设的问题

如上文所述，节能量交易与用能权交易均从减少能源消耗的角度来促进企业节能减排，在历史数据、规范对象和调控手段上都有重叠交叉。两者的重叠容易让公众产生混淆，且会加重在两个市场监管下的企业的负担。

国家可评估目前试点的运行情况，综合考虑机制设计和交易制度等方面的因素，择优选择推行节能量或者用能权交易。只有运行合理，才能更好地达到节能减排的目的。

（二）做好与碳排放权交易制度的衔接工作

节能量（用能权）的交易机制和交易范围及手段与碳排放权交易高度重合，它们之间的衔接工作是目前亟待解决的问题。随着2017年12月19日全国碳市场的启动，碳市场的规模和覆盖范围会越来越大。相比目前尚在试点建设阶段的节能量（用能权）交易，如何做好两者市场之间的衔接显得极为关键。

为避免重复交易，监管部门在机制设计中就应对这个问题进行充分考虑。目前，节能量和用能权交易由国家工信部主管，碳排放权交易由生态环境部主管，两个监管部门需要做好协调，明确节能量（用能权）交易与碳交易之间的关系，对纳入两个市场中的企业如何进行转换和抵扣等做出规定，最大程度避免增加企业负担，提高企业参与市场交易的积极性。

（三）建立健全法规制度体系，搭建好交易平台

节能量（用能权）交易是新兴的交易市场，需要建立和完善法规制度体系，为其顺利运行奠定基础。国家和各试点应尽快出台相关法律法规、细则和技术指导，完善顶层设计，促进市场良性运营。另外，需要搭建好统一的交易平台，做好基础设施建设，包括登记系统和交易系统等，并增加信息的透明度和数据的准确性。

（四）制定科学合理的方法学，完善交易制度

需要建立科学、统一、执行性强的方法学，包括配额的核算和分配方法、数据的监测方法和工具、企业核查方法等。配额的分配方法在实际执行中要切实可行；数据的监测方法要具体详尽，操作性强；对企业履约的考核要客观可靠，可以由有资质的第三方机构依据核定的方法学进行核查。还应制定统一的交易制度，包括交易实施细则、交易管理办法、交易程序、交易平台建设标准、交易监管等。

作者：

崔   莹  中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人

张诗雨  中央财经大学绿色金融国际研究院研究助理

来源：中央财经大学绿色金融国际研究院