学生的“真”和基层善治的动机

杨建红 北京世创咨询首席研究员

2018能源青年行北京大学调研队专业指导老师

2017年的采暖季，我国北方发生了天然气供应紧张的情况，天然气的供需失衡又引发了不少社会问题。影响天然气供需失衡的原因很多，其中焦点之一是 “气代煤”。为了弄清楚“气代煤”如何背锅了气荒背后的原因，eo在能源青年行活动中，选取了《京津冀“2+26”城市“气代煤”的供暖压力》的题目，由北京大学调研队申领题目开展调研。

作为一个行内人，我的感受是，业内对“气代煤”的议论多，深入剖析少，真的脚踏实地去调查的就更少。可以说，北京大学团队的研究报告，是目前为止我看到的关于“气代煤”的供暖压力分析最深入和全面的一份报告，亮点纷呈：

1）对调研省份的选取，既没有选择问题多多的河北，也没有选择“没有问题”的北京，而是选择山西。“气代煤”在山西省并不是一个新鲜事物，供需失衡在山西也时有发生。在2017年气源紧缺的时候，山西省通过压非保民及外购LNG等举措勉强填平缺口，未因供气不足而发生居民受冻的情况。基于“中间位置”的原因，在调研报告中，可以看出山西省各级政府坦然面对“气代煤”供暖压力，更愿意面对现实解决存在的问题，所以反映的情况更更客观。

2）北大团队采用田野调查的方法开展工作。一方面访谈式调研，对市级发改委、环保局、燃气公司、供热公司的负责人进行了访谈，并与县、乡、社区层级的政府领导以及燃气公司驻村工作人员、村民等进行了交流；另一方面现场调研。对现场情况进行了大量图像记录，而且也有大量的文字说明。这些来自一线的调查信息资料，使报告内容更有说服力。

3）该调查报告提供的素材非常有价值，所呈现的“气代煤”供暖的成果和问题并存，展示的事实和观点没有“唯功论”，也没有“唯过论”，这样平和中性的表达能给管理人员和从业人员很大的启示。

比如，山西J市“气代煤”工作遵循“先易后难”的思路，先完成城区的城中村、城边村的改造，再向县市辐射，而县市的改造也由平原地区向山区拓展。除了用户改造为，J市部分的热电联产的电厂、热源厂。还有，善治是部分基层工作人员的行为动机。一些地方发改委的工作人员始终将其视为一个惠民工程看待，并积极与用户交涉，村民们也切实感受到了“气代煤”带来的干净方便等好处。而对这部分的基层工作人员来说，善治的动机在层层加码中扮演一个更重要的角色。这些情况说明我们一些基层工作人员既讲专业，也讲人性，也没有“一刀切”，因地制宜，量力而行。

当然，“气代煤”供暖压力巨大。不仅有技术规范和安全风险问题，而且还有经济和民生问题。例如部分地区在改造的同时燃气锅炉并未拆除燃煤锅炉，而有可能在通气（做饭）的情况下，仍然用燃煤锅炉取暖，这样一个房屋内两个热源是非常危险的，一旦燃气泄漏可能会引发爆炸。比如J市，2017年，J市全市一般公共预算收入311.85亿元；一般公共预算支出479.06亿元。而为清洁供暖地方政府支出的资金就有36亿元，占总支出7.5%，地方财政压力大。这些问题是客观存在的，如何解决是我们必须要考虑的。

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2.2.1 基本情况介绍

虽然是一个非“2+26”城市，K市在山西省的大气污染防治中同样被委以重任，被额外要求在2017年10月底前完成10万户的“双替代”改造。而在摸底调查后，K市自加压力要求共实施煤改气工程11.9万户。截至2017年年底，K市共完成11.67万户的“气代煤”改造，超额完成省下达的任务。但值得一提的是，完成改造的户数并不等同于2017年供暖季的实际通气户数。据K市发改委的工作人员介绍，2017年的通气率仅为50%左右，仍有4万—5万的“气代煤”用户在2017年通过燃烧清洁煤过冬。

与J市的情况类似，受“气化山西”的发展战略影响，K市对天然气也早有尝试，但这样的尝试只占少数。在2017年前，当地的冬季采暖仍以燃煤为主。总体而言，K市的中心城区基本采用集中供热取暖，需要完成“气代煤”改造的多是城乡结合部或农村地区。

而在冬季清洁取暖方式，据发改委的工作人员介绍，目前，K市一般的冬季取暖主要以热电联产集中供热为主，其次是燃煤大锅炉的供热。城区里纯粹使用天然气供热的热源厂只是作为备用热源被使用，2017年的采暖季只运行了4天。虽然K市也有零散的燃气锅炉供热，但体量也不大。因此我们在K市的访谈对象并不包括供热公司的工作人员。

作为一个没有中央财政资助的非“2+26”城市，K市的补贴金额也较小于J市。不同于J市每户10000元的燃气企业补贴，K市每户补贴只有6800元，而这个补贴在山西省算是中游的水平。而K市的不同县对用户收取的设备安装费也不尽相同，这主要是与管道铺设的难易程度有关，地势复杂地区或偏远地区的收费更高，因此K市市民在“气代煤”改造时，需要另外交付0、1000、1500元的初装费不等。而在用气补贴上，不同于J市的1.1元/立方米的气价补贴，每户每年最高补贴气量不超过2400元；K市政府给予1元/立方米的气价补贴，最高不超过1120元。

实际上，K市给定的最高用气补贴1120元是测算的结果。据估算，一户普通家庭住在100平米的房子里取暖需烧煤3—4吨/冬天，普通煤单价800元/吨（与洁净煤区分），那么冬季燃煤取暖的成本约为3000元。而燃气取暖的成本会更高一点：假设该户人家的100平米的房子要烧气12立方米/天，取暖季151天，天然气单价2.26元/立方米，冬季燃气取暖的成本稍大于4000元。而K市补贴的原则是补贴后燃气跟烧煤的成本差不多，因此他们最终制定了1120立方米天然气的补贴数量，采暖季1立方米天然气补贴1元，共计1120元。

2.2.2 存在的问题

2.2.2.1 气量问题

2017年，天然气的供需失衡在K市同样存在。据估算，如果满足全市全部燃气需求，K市整个采暖期缺口2亿立方米左右，如未来遇到极寒天气，缺口将更大。另外，气源不充足而引发的“用气难”的问题还表现在燃气压力不足上。往年冬天燃气管道内可正常运作的压力需要达到2公斤，然而气源紧缺时管道内气压跌至0.8、0.9公斤，燃气无法点着。

另外，虽然K市也制定了压非保民的应急预案，但部分企业的用气不可中断，必须全额保供，例如玻璃器皿企业与承揽国外订单的铸件企业。此外，K市还有一家已在当地实现整车生产的汽车龙头企业，由于当初在招商引资时就已签订合同并给予大量的政策优惠，擅自断气是要赔款的。不过，该企业采暖季1天6万立方米的天然气供应相比135万立方米的实际日需求中占比较小。

2.2.2.2 气价问题

与J市的情况类似，天然气价格的倒挂也导致了K市燃气企业的亏损。2017年，J市的管道增量气门站价格上涨至2.53元/立方米以上，采用点供方式的LNG更是涨到3.60元/立方米以上，但这些成本同样无法传导给终端用户，居民气价和非居气价仍然维持在2.26元/立方米和3.75元/立方米。管道气门站价格受国家管控，增幅相对较小，LNG价格则漫天飞涨，波动巨大（2017年2月，LNG为2800元/吨；2017年12月为12800元/吨）。令K市城区燃气公司负责人印象特别深刻的是，2017年该公司曾以11000元/吨的价格购买了一车LNG，可还没等这些LNG配送车从沿海的接收站运送回K市，价格就降到9000元/吨。总体来说，天然气价格倒挂导致了供气企业严重的亏损。

而对于K市完成“气代煤”改造的用户而言，最经常被提及的就是钱的问题了，“好是挺好的，但就是用不起”，村民A表示。据了解，K市需要完成“气代煤”改造的多是城乡结合部或农村地区。这些地区的人口主要以务农为主，部分青壮年劳动力会外出打工，但整体的收入都并不高。另外，果树、玉米等的收成极易受天气的影响（霜冻、倒春寒等），收成不理想的话家庭收入会更加拮据。还有一点值得注意的是，农村地区的房屋大多保暖结构欠佳，热损耗严重，容易烧更多的气也不觉得暖和。因此，对很多村民来说，烧气是一个奢侈品。

对于村民A而言，燃气取暖花费（约3000元），在家庭的年收入（15000元）中占比过高，而且取暖效果一般。相较燃煤取暖（约1000元），这个3倍的成本让他们难以承受，所以宁愿省着点用（例如白天不开，多晒晒太阳。晚上冷的时候才开）。但是她们家里毕竟是有老人小孩的，有些时候调高温度的话，看到气表蹭蹭蹭地变化就会心疼。村民B的回复与村民A类似，他们认为燃气采暖的效果不如燃煤，但如果要达到那种暖和程度的话需要花费100元/天。虽然他们也认可“气代煤”的干净卫生，表示如果每冬天燃气只是比燃煤多花500—1000元的话是可以接受的。

另一个用户们关注的问题，是政府承诺的燃气补贴到底还会不会发放。截至2018年8月底，我们在K市走访的4个村子的村民均仍未收到2017年采暖季的燃气补贴的返款。据K市发改委的工作人员介绍，补贴的资金目前已筹措完毕，但需要燃气公司协助统计用户2017年冬季的燃气情况。

钱的问题也同样困扰着K市的政府部门。2017年，K市一般公共预算收入累计完成118.06亿元，一般公共预算支出累计执行278.92亿元。而当年K市“气代煤”工程改造共需资金13.43亿元。2018年4月发布的K市财政局报告也指出市县的财力不足，目前K市实际已落实“气代煤”资金约3.29亿元，仍存在较大的资金缺口。相较之下，可以拿到中央大气污染防治专项的数亿资金的J市的资金压力就相对较小。在已落实资金中，省级资金8374万元、市级资金18472.88万元、县级6020万元，可见K市市级资金筹措的能力也弱于J市。另外，K市下辖各县的经济水平也存在差异，部分县未能按照市规定的份额分摊补贴费用。如管网初装费，K市中心城区所在的县只能支付燃气公司1100元（市规定应给1400元），而且即使只用支付更少的钱，燃气公司（国有企业）也抱怨该县财政拖欠部分设备安装的补贴。

2.2.2.3 施工问题

据K市燃气公司的负责人介绍，在2017年的“气代煤”改造中，该燃气公司到8月底才完成招投标，而改造工程原计划要在10月底完成（最后在12月中旬全部完成了），工期非常的短。加上当时华北地区大面积的“气代煤”改造需要大量的施工队伍，改造人员水平参差不齐、互相挖角的现象也是存在的。另外，由于部分“气代煤”的改造项目办理程序繁杂，涉及部门多，难免存在未批先建情况。

2.2.2.4 用气安全问题

安全问题也是“气代煤”在推广过程中可能遇到的另一问题。燃气有一定的风险。例如部分地区（并不是指K市）在改造的同时燃气锅炉并未拆除燃煤锅炉，而有可能在通气（做饭）的情况下，仍然用燃煤锅炉取暖，这样一个房屋内两个热源是非常危险的，一旦燃气泄漏可能会引发爆炸。另外，壁挂炉的安装也对户内空间有一定的要求，如燃气采暖热水炉不宜安装在地下室、卧室、客厅、卫生间和不通风的地方。除此之外，也有可能因为用户安全意识薄弱，不遵守用气规范等而导致事故的可能性。

2.2.3 不同问题的应对措施

2.2.3.1 气量问题的应对措施

与J市类似，气量问题的应对主要体现在开源与节流两个方面。

●开源

① 积极扩大气源气量供应渠道

在2017年的供暖季，K市政府多方筹措，采取调峰增压等多种技术手段保障供给。K市的燃气企业也积极地与陕西、内蒙及沿海LNG生产单位对接，高价采购，弥补缺口，保障供给。11月1日至12月23日，省级供气公司供应给K市的天然气日均增加约15万立方米，涨幅43%。

为了更好地保障2018年采暖季的天然气的供应，负责K市中心城区“气代煤”改造的燃气公司正积极地和上游供气企业商谈气源保障和价格协议的问题。与J市“基量+增量”的合同签订方式类似，该公司以三层价格的燃气来保障供应。首先是基量价格，这是一个相对较低的价格，但它使用的是2015年全年的用气量，远低于现在该公司的需求量（当时全年用气量仅有1600万，而现在为3100万）。在努力争取下，上游供气企业同意以一个相对合理的价格保障2017年的用气量，这是第二层价格。然而相较2017年，2018年的天然气消费可能仍存在一定的增量，这部分就需要燃气公司自己解决。据该燃气公司负责人介绍，他们目前已和LNG公司已达成了一定的价格协议，以此来应对突发的气源短缺。

另外，得益于当地丰富的煤层气资源，在接下来的几年内，K市将会继续考虑深化推广“气代煤”。

② 储气调峰能力建设应对突发状况

在储气调峰方面，K市也有做一定的设想，但当地的地质条件并不理想。K市发改委的工作人员介绍，K市希望能够通过签订保供协议/储气调峰协议的方式委托上游供气企业（如省级供气企业的上游公司等）代为储气。该工作人员认为，调峰气价和管道气价的差价让上游企业有利可图，可能会驱动上游企业接受这一委托；调峰用气的价格高于管道用气，且价格不受市场价格上涨影响，对上游企业而言存在利益的空间。同时，该人员也指出，零星分布的储气调峰设施并不利于监管，也存在一定的安全风险，这未必是政策制定者所希望看到的。而且地下储气设备的投入成本太高，城市燃气企业的积极性也不高。目前城市燃气企业还有积极性主要是因为国家的补贴政策。

而对于受采访的K市城区燃气公司，他们已经在考虑建设两个储气设备，并打算将其与主管线联通。该公司认为，双气源供气的模式受压力损耗的影响小，供气更有保障。

●节流

① 科学实施“压非保民”

在压非保民上，K市制定了详细的“压非保民”方案，明确保供顺序。但也正如前文所说，存在部分企业的用气不可中断、必须全额保供的情况。另外，市政府部门仍需加强行业监管，督促城镇燃气经营企业认真履行供气合同和社会责任。

② 改造指标缩减

在2018年K市制定的行动计划中，“气代煤”的完成指标的单位从分配给各个县的“万户”变为对城区、县、农村地区有所区分的“清洁取暖率”（主城区建成区及城乡结合部清洁取暖覆盖率100%，其他区域县城建成区清洁取暖率达到50%以上，农村地区达到30%左右）。另外，K市发改委的工作人员也跟我们解释，换算下来的话2018年K市只打算新完成2000户的清洁取暖改造。对比2017年K市自加压力安排的11.9万户的改造指标而言，2018年的指标数目无疑是一个骤减。其中一个原因是前文提到的实际通气率的问题，2017年K市仍有将近6万户村民虽然完成了“气代煤”的改造，但并未真正通气。因此2018年K市打算先将这部分的用户消化掉，新增的也就不多了。

③ 其他清洁供暖方式的尝试

前文提到，在K市完成“气代煤”改造的11.67万户中，实际通气率只占50%。为保障民众平稳度冬，对于还未通气的居民，K市鼓励继续燃煤采暖或用电采暖；同时紧急调进清洁煤17.5万吨，对11个县（区、市）、135个村约5.8万户实施清洁煤置换。另外，K市政府还免费发放了电取暖设备5000台，防止居民受冻的情况发生。除此之外，K市在2017年和2018年对部分村民（每种方式10—20户）进行了其他采暖方式（生物质能，太阳能）的试点改造，取得了不错的效果，这些方式的运行费用较低，可考虑在将来进行推广。

在本次调研中，我们发现为了减少燃气的量，部分村民从房屋保暖结构出发，自掏腰包完成玻璃房改造，以减少天然气供暖过程中的热损耗。整个改造工程下来花费约为30000元左右。同一村子里也有部分村民效仿这种改造行为以抵御寒冬。

2.2.3.2 气价问题的应对措施

实际上，考虑到天然气价格倒挂给燃气企业造成的亏损，在2017年的采暖季，K市允许燃气企业与用户协商，在规定范围内调整气价。但接受访谈的K市城区燃气公司并没有将价格传导给用户。据该公司负责人回忆，K市另一家公司将燃气价格上调了0.5元/立方米。K市各级财政在落实居民采暖用气补贴的基础上，也加大了财政对企业的补贴力度，这些补贴主要用于高价购买LNG的止损。

而在价格方面，作为对国家调价政策的响应，2018年K市的居民气价与非居民气价也做出了一定的调整。居民用气价格的第一档价格也从2.26元/立方米上涨至2.61元/立方米，但仍然与非居民用气的 2.91元/立方米存在差距。

目前，K市希望上级财政部门加大补贴力度，缓解财力不足的现状。虽然2017年K市并未拿到中央财政的资助，但2018年它作为汾渭平原城市之一，在国家打赢蓝天保卫战的三年行动计划中，成功争取到中央3年共9亿的财政资助。未来他们预计会利用这笔基金通过发放更多用气补助的形式更好地抵消2018年居民气价上涨带来的冬季取暖成本上升。

2.2.3.3 施工问题的应对措施

虽然具备施工经验，但大范围的“气代煤”工程对K市城区燃气公司而言还属首次，因此对于同时开工的34个村庄，他们基本也是边摸索边安装的。在工程安装的过程中也遇到的问题，燃气公司和施工队伍等也经常开会讨论。对于农村地区的管道铺设，由于具体准则仍未出台，他们参考了城市燃气管道的安装规范，对农村地区的规范进行摸索探讨（有涉及咨询规划院等）；另一方面也会根据实际操作过程中发现的问题再作修改。例如，在与燃气公司驻村工作人员的交谈中，我们得知所在的村庄的燃气管道就经历过三次改装过程。一开始的输气管道只有2米高，后来有不少村民反映会有被盗窃的风险；在改成4米的时候一开始用的是螺纹有缝的输气管道，后来出于安全的考虑又将它们改成了焊接的无缝管道。

2.2.3.4 用气安全问题的应对措施

为了最大限度排除天然气在输送过程中的安全隐患，燃气公司强化日常巡检及突发事故应急处理能力。为了尽量扼制事故的发生，燃气公司以发放小手册、粘贴使用标签、开通热线等方式对居民进行了一定的宣传教育。而且在项目验收前他们也会入户调查有没有存在安全隐患，不存在的话才予以通气；存在的话就限期整改的通知。另外，在壁挂炉的安装上，对于部分户内空间条件不符的村民，燃气公司会建议在家中用不锈钢铁皮造成一个隔断，划分一个通气的可安放壁挂炉的空间。

2.2.3.5 配套的监督管理

与J市类似，K市也成立了高规格的领导小组。市、县两级成立了迎峰度冬保供领导小组，落实了主体责任。另外，为了打好秋冬季大气污染防治这场攻坚战，K市突出以强有力问责督促履职担当，并收到了良好效果。除了重点督查外，K市也采取多种方式对相关单位的“气代煤”工作进展进行考核。K市政府与各县（区、市）政府、市直相关重点部门签订了污染防治目标责任书，分解落实目标任务和工作责任，市政府每年进行考核，并划定等级，进行全市通报。2017年，K市已有四个县（市）因为空气质量考核指标未完成被评为不合格等级。此外，为实时掌握“气代煤”工程的进展，市发改委狠抓工程开工率、竣工率、投资完成率、通气率等多项指标，对进展情况进行周报；后期为保证冬季按时供暖，又采取了日统计、日报告、日通报进展并排名的办法，调度、推进了全市“气代煤”工程进度。

而在问责方面，上述提到的考核指标可能会作为问责的参考。除此之外，K市政府还制定了比山西省政府更为严格、具体的量化问责规定，规定在省标准上进一步收紧、收严。SO2小时浓度问责标准从省的800 μg/m3的量化问责标准提高至600 μg/m3。