随着全球气候治理行动的发展，碳交易体系作为重要的政策工具，已被越来越多的国家和地区开始采用。而林业碳汇交易是国际碳交易体系的重要组成部分，是运用市场机制控制碳排放的先行探索模式。2014年底之前，全球林业碳汇交易及融资主要依靠自愿市场；自2015年起管制市场的碳汇交易比例逐渐增大，林业碳汇融资途径开始向多样化方向转变，非市场机制下基于结果的减排付费行动发展迅速。我国早已建立自愿减排交易体系，并于2015年初上线运行国家碳排放权交易注册登记系统，全线打通中国核证自愿减排量（CCER）的全部交易操作流程。来自23个省（市、区）的95个林业CCER项目处于已公示、备案或签发过程；全国8个区域碳交易市场已出现多例林业碳汇交易成功的典型案例，交易产品包括CCER、北京林业核证自愿减排量（BCER）、福建林业核证自愿减排量（FFCER）和广东普惠核证自愿减排量（PHCER）等；各类自愿碳补偿或碳中和活动也在广泛展开。但自国家发展和改革委员会发布2017年第2号公告之后，全国林业CCER项目备案及签发等工作暂时搁置，其他自愿交易和碳补偿活动也受到波及。因此，分析国际林业碳汇交易发展变化及特征与趋势，针对我国林业碳汇交易实践总结相关启示和建议，可为国家、区域及行业管理部门培育林业碳汇市场提供参考。

  1 国际林业碳汇交易发展状况

  1.1 国际林业碳汇交易进展

  1.1.1 全球林业碳汇交易进展

  2000—2016年全球林业碳融资金额累计超过60.57亿美元，另有44亿美元承诺用于热带森林管理减排的成效付费。其中，2015年全球林业碳融资高达8.88亿美元，分别为管制市场6.61亿美元、自愿市场0.88亿美元、其他非市场机制1.39亿美元；全年林业碳汇交易总量8 800万t，分别为管制市场6 720万t、自愿市场1 820万t、其他非市场机制260万t。同年全球52个国家正在实施或开发的林业碳汇项目总数超过800个，但绝大部分位于澳大利亚（428个）和美国（217个）；管制市场中改进森林管理项目交易需求最高，自愿市场中减少毁林与林地退化类项目（REDD+）为主要类型，其他非市场机制下基于结果的付费行动逐渐发展。不同类型项目的年度交易量不断发生变化：造林再造林项目2011年达到峰值1 400万t后逐渐降低至2013年的350万t，但2015年又回升至530万t；REDD+项目2013年突破至峰值2 470万t之后逐渐下降，2015年为1 140万t；改进森林经营管理项目2013年降到低值270万t后开始回升，2015年达到920万t；可持续农业和混农林业项目2012年升到峰值570万t，2013年下降至40万t，2015年与湿地、红树林以及土壤等类项目一起创造出440万t的交易量。统计表明，自2015年起全球林业碳汇交易开始朝多样化方向转变，管制市场异军突起，非市场机制增长迅速，澳大利亚减排基金（ERF）、加州—魁北克碳市场、REDD+准备计划以及其他非市场机制等已成为林业碳融资的主要渠道。

  1.1.2 管制市场林业碳汇交易进展

  全球管制市场林业碳汇交易主要发生在澳大利亚、加州—魁北克、新西兰等国家或区域碳市场。自澳大利亚于2014年7月废除碳税、实施减排基金后，大量林业碳汇项目成为市场竞拍的主力军。2015年林业碳汇项目的市场需求占全年所有抵消需求的66%，澳大利亚政府以均价9.7美元/t、总额5.88亿美元竞拍采购了6 070万t林业项目的核证碳减排量。虽然市场中林业碳汇的交易价格逐渐降低，2015年项目开发方为了确保拍卖协议签署而把其平均售价从第1次的10.3美元/t下调至第3次的7.8美元/t；林业碳汇项目始终占据ERF的重要位置，已有1.04亿t签发量，其中90%以上经过碳农场抵消倡议认证。同年，加州—魁北克碳市场林业碳汇交易量650万t、交易额6 320万美元、交易均价9.7美元/t，与上年相比分别上升了6%、16%和9%。加州空气资源委员会（ARB）统计发现，2015年第2管制期中控排企业总计上缴了1 280万t核证碳减排量用于抵消履约，其中46%源于林业项目；但这些企业并未用足8%的抵消量（2 570万t），估计到2017年底市场中的抵消需求才会井喷至顶。由于林业碳汇项目的签发比例一直高居统治地位，市场中的注册项目现已签发出2 820万t核证碳减排量，估计未来1～2年还有大量项目注册成功并获得减排量签发；因此，林业碳汇供应量不断攀升，供过于求阶段越发逼近。经过2013—2014年调整期后，新西兰碳市场2015年林业碳汇交易量与交易额逐渐增加，分别达到130万t和1 000万美元，市场处于缓慢恢复中。

  1.1.3 自愿市场林业碳汇交易进展

  尽管受到近年国际强有力的森林保护政策的刺激，全球自愿市场林业碳汇交易仍旧回升乏力。2015年林业碳汇交易量和交易额分别为1 820万t、8 800万美元，比上年分别下降23%和31%，交易均价也从上年的5.4美元/t下降至本年的4.9美元/t。2016年虽然全球自愿市场林业碳汇交易额累计超过10亿美元，但交易量又比上年下降了24%，降至10年来最低点。通常批量销售的交易价格较低，而小额销售的交易价较高，有的甚至可以达到8～11.99美元/t。虽然林业项目核证碳减排量的交易均价始终高于其他项目的3.3美元/t，但观察发现其也有向多个价点集聚的趋势，绝大多数交易量发生在0～0.99美元/t、3～3.99美元/t、7～7.99美元/t这3个价格区间，反映出比较低下的市场效率。不同类型项目核证碳减排量交易价格差异很大，低的仅为0.2美元/t，高的可达80.1美元/t；造林项目的碳价较高（7.6美元/t），森林管理项目紧随其后（7.4美元/t），可持续农业和混农林业项目的碳价为5.0美元/t，REDD+项目从2013年的4.2美元/t逐年降低至2015年的3.4美元/t。此外，由于管制市场碳均价（10～11美元/t）远高于自愿市场（2.9美元/t），自加州—魁北克碳市场允许一些自愿项目转化用于管制市场抵消履约之后，大量自愿碳减排量进入管制市场交易，北美地区自愿碳补偿活动明显减少，2015年美国和加拿大仅交易了120万t、1 130万美元的自愿林业项目核证碳减排量。

  1.1.4 其他非市场机制下林业碳汇交易进展

  非市场机制下林业碳汇交易主要指那些近年来发生在双方或多方政府之间的基于林业行动结果付费的融资方式。2015年非市场机制下林业碳汇交易量和交易额分别为260万t和1.39亿美元，其中90%以上采用基于结果的付费方式。与市场化途径不同，这些基于结果的付费机构通常不需要取得项目减排量的权属或者使用那些买来的减排量抵消自己的气候足迹，也不用进入到具有多个买卖方的实际碳市场；但与之相似的是那些项目碳减排量必须被独立的第三方认证后才能获得相关费用，因此是基于结果的付费行为。目前全球的REDD+融资途径，包括相关的准备计划等，已不再按照传统的预付费或基于时间表付费的方式展开活动，都开始转向基于结果的付费行动。2016年6月在巴黎第14次森林碳伙伴基金（FCPF）会议上，参与方批准了哥斯达黎加和刚果民主共和国的首期减排项目文件，它们可与世界银行商议签署未来减排付费协议。挪威、英国、德国近来又宣布到2020年将出资50亿美元用于支持REDD+项目，但这些项目只有取得预期结果之后才能获得出资方的融资，而且从宣布出资到承诺委托以及支付资金还需经历一个发展过程。非市场机制至今采用了3种落地方式，即从亚马孙到巴西、从REDD+早期行动项目到哥伦比亚及巴西阿克里州以及从挪威政府到乌干达。更多正在开发的项目有可能通过世界银行碳基金、持续的双边承诺或绿色气候基金来操作。

  1.2 国际林业碳汇交易发展趋势

  1.2.1 林业碳融资途径多样化发展

  2014年底之前国际林业碳汇交易主要发生在自愿市场中，管制市场的交易占比始终较低；但自2015年起，自愿市场林业碳汇交易量逐年降低，管制市场却逐年攀升且还有继续上升趋势，如澳大利亚碳市场、加州—魁北克碳市场、新西兰碳市场等，而林业碳汇交易始终是其重要组成部分。基于结果的付费行动以及其他非市场途径的新型交易机制也不断涌现，全球林业碳融资途径正朝多样化方向发展。统计发现，2015年国际林业碳汇项目的融资来源为碳减排量出售占39%、贷款或公共部门拨款24%、赠款及非盈利性拨款15%、生产活动资金13%、私营投资8%、其他1%，这些融资的支付对象主要为土地所有者占61%、生产活动17%、项目开发13%、第三方机构6%、社区及当地利益相关方3%。随着多种碳金融产品的创新发展，如碳质押、碳保险、碳期权、碳期货以及碳证券等，公共部门和私营机构参与兴趣将逐步提升，各种新型林业碳融资模式将陆续出现在快速发展的碳交易体系中。

  1.2.2 买方市场状态还将长期延续

  虽然2015年国际林业碳汇交易量创下新高，但各类碳市场中仍有3 970万t林业项目核证碳减排量没有售出；如果不计澳大利亚减排基金的购买量，当年市场中每卖出1 t林业碳减排量的同时就有1.6 t尚未售出。因等待更高的价格或当地的强制市场信号，2016年市场供应方手中还有8 000万t林业碳减排量没有卖出或未完全开发出来。森林趋势的市场调查显示，项目开发方普遍反映当前林业碳汇售价太低，认为理想的碳价都应高于现价1倍以上。同时，2015年全球林业项目签发量也创新高，达到3 310万t，而其抵消使用量仅为1 410万t；项目签发量大于市场的需求量、也高于抵消履约以及中和补偿的使用量，使得这些年的国际碳市场中林业碳汇项目始终处于供过于求状态，早期开发项目的核证碳减排量售价不断降低，当前开发项目的支持资金出现严重不足，推进其可持续发展还需大量绿色资金投入。

  1.3 国际林业碳汇交易发展特征

  1.3.1 林业碳汇交易深受减排政策影响

  理论上，林业碳汇交易只是一个松散的以造林再造林、森林经营管理和减少毁林等项目开发为基础并获取由此产生碳减排量、实现交易的集合。这种交易与全球、区域、国家及次国家地区的减排政策关系密切，只有当某地政府部门发出强制减排信号、大多数参与者能感受到一定的市场预期时，该地区的林业碳汇市场需求才会大量提升，从而交易活跃；反之，当政府减排意愿降低、行动目标不明确或减排政策变动频繁时，市场需求会随之减弱。因此，全球林业碳汇交易呈现出区域性与层次性的多重特征，短期内难以大面积链接融合发展。例如，美国加州与澳大利亚政府的减排政策执行力度加强，刺激了加州—魁北克碳市场和澳大利亚减排基金中林业碳汇交易量的大幅提升；新西兰碳市场自2015年5月不再允许管制实体使用国际减排量抵消排放之后，停滞2年的本地林业碳汇交易量才开始增加起来。目前，15个现存和未来的管制市场均包含抵消机制，其中北美洲、大洋洲、非洲、亚洲的11个管制市场体系都接受林业项目的核证碳减排量作为合格的抵排产品；绿色气候基金也把增加林业碳融资作为核心策略致力于推进国家层面的强化方案；国际航空组织拟实施的基于市场机制的抵消方案中也可能会纳入REDD+项目和其他林业项目碳减排量。这些政策都会对国际林业碳汇交易产生较大影响。

  1.3.2 国家与区域碳排放控制发展优先

  全球碳定价行动在区域、国家和次国家层面上取得了持续进展，已执行或计划执行的行动体系总数达到47个，包括24个碳排放交易体系和23个碳税体系。实际上，不管哪种途径，包括碳交易市场、碳税、减排基金、基于结果的付费行动等，都是应对全球气候变化的不同政策工具。各种体系都是在紧密结合当地实际排放和管理体制的基础上建立起来的一套规则，目的都是减少当地、国家或区域层面的碳排放总量，实现碳排放控制与发展双赢或区域利益最大化。不同行动体系的链接融合发展也是为了更好地提高成本效益，高效实现政策工具的实施目标。因此，碳市场建设及运行过程中政府之手的作用比较明显。尤其是在市场培育初期，林业碳汇交易只是碳交易体系的补充调节机制，其市场份额和推进发展情况主要取决于国家或区域排放市场的调控目标及成效，市场主体均有购买本国或本地区林业碳汇的趋势。例如，魁北克碳市场2014年与加州碳市场链接，其控排企业8%的抵消比例创造了3 250万t（自2015年起每年500万t）的抵消需求，加州政府希望这些控排企业在联合碳市场中能充当供需兼具的参与主体，但截至2016年10月这些企业并没有购买加州林业项目生产的碳减排量；巴西阿克西州和加拿大安大略省与加州碳市场分别链接后的发展模式也可能会与魁北克市场类似。

  1.3.3 非碳效益得到高度重视和宣传推广

  除固碳释氧效益外，森林还具有多重生态效益和社会及经济效益，这也是全球气候谈判中林业议题的主要共识。在碳交易体系中利用林业项目碳减排量对一定比例的其他碳排放量进行抵消履约或中和补偿，其实质也是将少量的森林生态服务进行产品化包装、市场化利用、创新性反哺的一种发展方式。不论管制市场还是自愿市场，林业项目核证碳减排量平均售价基本都高于其他项目的；众多市场参与者愿意购买林业碳汇主要是看重伴随林业项目活动产生的其他共同效益，如社区利益、生物多样性保护、妇女技能提升和生计改善等。森林趋势的数据分析显示，2015年碳市场中近一半的林业碳汇购买者是看重其非碳效益，自愿市场中买方参与交易的驱动因素主要是履行企业社会责任、实现气候行动目标、示范行业领导力和提升绿色形象或零售等。针对92个项目的成效调查结果表明，78个项目区保护了376种濒危物种，75个项目提升了当地社区利益，53个项目聘用了7 700名当地居民并使5 000多人获得技术培训，42个项目提高了区域水安全，31个项目增强了气候适应能力，26个项目促进了林权改革。关于这些项目非碳效益的数据统计与广泛宣传及普及推广，也是近20年来世界各地林业碳汇项目遍地开花的重要因素。

  2 我国林业碳汇交易发展状况及主要挑战

  2.1 林业碳汇项目交易进展

  我国的林业碳汇交易都属于项目层面的核证减排量交易。项目类型主要有3种，即清洁发展机制下的林业碳汇项目（CDM项目）、林业CCER项目和其他自愿项目。BCER项目和FFCER项目归属管理程序变化了的林业CCER项目范畴，PHCER林业项目主要为自愿项目，但转换为省级的PHCER原则上等同于CCER，可用于广东本地管制企业抵消履约。

  国家发展改革委自2004年以来共批准6个林业CDM项目，即诺华川西南林业碳汇，社区和生物多样性造林再造林项目，内蒙古和林格尔盛乐生态示范区退化土地再造林项目，中国广西西北部地区退化土地再造林项目，中国四川西北部退化土地造林再造林项目，中国广西珠江流域治理再造林项目以及中国辽宁康平防治荒漠化小规模造林项目。其中，前5个项目已在清洁发展机制执行理事会（EB）注册成功，但仅2个广西项目的首期核证碳减排量被EB签发出来，世界银行生物碳基金购买了珠江流域治理再造林项目的核证碳减排量。

  中国自愿减排交易信息平台截至2017年3月底公示过95个林业CCER项目设计文件，包括67个碳汇造林项目、22个森林经营项目、1个竹子造林项目和5个竹子经营项目。目前，13个项目获得备案，3个项目核证减排量获得签发。其中，广东长隆碳汇造林项目首期签发的5 208 t核证减排量以20元/t的价格出售给了粤电集团，江西丰林碳汇造林项目和塞罕坝机械化林场造林碳汇项目签发的减排量未见交易报道。此外，BCER途径预签发了3个项目首期60%的核证减排量，分别是顺义区碳汇造林一期项目1 197 t、丰宁县千松坝林场碳汇造林一期项目9.6万t和房山区石楼镇碳汇造林项目1 500 t，累计成交量72 615 t、成交额265.5万元、均价36.6元/t。FFCER途径备案了顺昌县国有林场、德化县林业局、洋口国有林场等实施的7个项目，签发了118万t核证减排量，还有21个项目正在申报、备案过程当中。截至2017年底，FFCER成交了27.4万t，成交额525万元。

  自愿碳减排标准（VCS）数据库（http://www.vcsprojectdatabase.org）显示，截至2017年底6个中国项目获得VCS标准注册，2个项目核证减排量获得签发，即江西乐安林业碳汇项目108 545 t、四川省荥经县再造林项目1 207t。云南、福建和内蒙古的VCS项目业主与相关公司签署了碳汇交易协议，内蒙古卓尔林业局获得了40万元碳汇收益。2017年，广东区域碳市场中韶关市5个试点项目产生的242 343 t省级PHCER交易金额超过了300万元，包括国营刘张家山林场林业碳普惠森林保护项目A（26 284 t）和项目B（11 328 t）以及翁源县翁城镇沾坑村林业项目（3 046 t）等；2018年5月，广东东江林场森林保护类碳汇项目（34 254 t）和森林经营类碳汇项目（27 161 t）的PHCER也获得了90万元的交易收益。同时，浙江临安首批42户农民森林经营项目、黑龙江伊春森林经营碳汇项目、首个熊猫标准竹子造林碳汇项目等产生的核证碳减排量也在2011—2014年间陆续实现交易。中国绿色碳汇基金会是这些自愿交易活动的推动者与倡导者。其自2010年成立起就在不断探索拓展国内自愿碳汇交易模式，组织实施了系列营造林碳汇项目和39个碳中和项目，开展大量的碳汇科普教育活动，建立了70多片个人捐资碳汇造林与宣传展示基地（数据来源于中国绿色碳汇基金会网站，网址为http://www.forestry.gov.cn/portal/thjj.）。其他碳汇交易创新行动也有零星报道，如购买碳汇车贴抵消私家车碳排放活动、利用网络平台购买碳汇履行植树义务、蚂蚁森林植树减碳等。

  2.2 我国林业碳汇交易面临的挑战

  由于当前国际碳市场中的CDM项目需求基本消失，未来除非加大改革力度，否则短期内林业CDM项目继续开发的前景不大。同时，因国家发展改革委已于2017年3月暂停受理所有CCER项目备案，全国统一碳市场运行也暂未开启CCER抵消模式，未来2～3年林业CCER的货币化只能采用区域试点市场或自愿市场途径。因此，众多管控企业和投资机构对参与林业CCER工作都抱谨慎态度，再加上其他类型项目CCER的价格竞争优势，目前林业CCER项目不仅缺少签发量，短期内市场需求量也难以大幅提升。虽然市场上也出现了BCER、FFCER、PHCER交易，但其开发和抵消履约均有严格的区域限制，本地化发展趋势明显。此外，对于VCS等自愿项目，由于国际碳市场多年来始终处于买方状态，部分买家偏好亚洲区域之外的林业碳减排量，全国各地开发的VCS林业项目可能会存在备案周期较长、国际买家难寻、项目预期收益不易实现等问题。随着国内生态文明建设、绿色环保与节能减排等工作的协同推进，未来国内自愿市场的碳汇需求可能会有所增加；但此类交易通常由中介机构进行斡旋或组织，参与形式多样，交易量占比不高。如长期缺少法规管控压力和配套的激励政策，这种需求的提升前景也不容乐观。

  现阶段林业碳汇交易相关的强制性保障法规尝未出台，市场主体采购动力不足；国家层面的统筹规划与监管机制也比较缺乏，参与机构和人员角色重叠，各种项目情况鱼龙混杂，难易统一项目质量，影响了企业及公众的参与信心；交易支撑体系还有待完善，更多政策、市场及技术相关研究亟待开展。

  3 启示

  3.1 多种机制并行发展

  目前全球碳定价行动是通过多种机制协同推进的，如减排贸易体系、碳税体系、抵消机制、减排基金、碳价底线控制机制、基于结果的气候融资等；不同国家、地区均基于自身实际情况选择单一机制或多种机制并行发展。作为碳定价行动中的重要组成部分，国际林业碳汇交易也同样出现了多种机制。尤其是近年来，管制市场和自愿市场并驾齐驱，部分体系开始相互转化和连接；项目减排量交易和林业碳配额交易各具特色，减排基金机制和基于结果的付费行动逐步扩展；全球林业碳汇交易呈现多样化发展态势。我国不同区域的资源禀赋和社会经济发展水平等都存在较大差异，且各地区公众的碳汇认知和实践水平不一。因此，在国家碳市场运行初期，林业碳汇交易不太可能采取一刀切的政策和标准。众多机制，包括基于项目和基于配额的、管制抵消和自愿补偿的、试点独立与区域联合的等，都可以在国家及行业管理部门的统筹规划下试点尝试。应立足国内市场提升需求，尤其是大力推进区域碳汇效益横向补偿和自愿碳中和行动，以探索总结切实可行的操作模式。

  3.2 高度重视非碳效益

  减排增汇只是森林系统众多生态服务项目中较小的一项。因此，在全球气候治理中推崇林业途径，各参与方高度重视的不仅仅是森林的减碳效益，更多的是随之而来的其他多重效益。这也是全球自愿林业碳汇交易先于管制市场蓬勃发展多年的重要因素之一。不论哪种融资途径，多数出资方更为看重的是林业碳汇项目带来的共同效益，尤其是社区扶贫、技能培训、生计改善、妇女就业、生物多样性保护、气候适应、林地确权及水安全等。因此，应充分借鉴国际经验，在激励政策、参与途径、管理模式、宣传引导及技术支撑方面夯实基础，不断研究量化、分析统计、调查核证并宣传推广各类林业项目非碳效益成果，以逐步提高林业碳汇市场竞争力。

  3.3 积极拓宽融资渠道

  国际林业碳汇项目融资已向多样化方向发展。尤其是管制市场来源的融资和基于结果的付费行动正在逐步扩大，并构成未来林业碳融资的主要渠道。后者已在REDD+项目融资中占据绝对优势，并逐渐与项目当地的各类融资相结合，共同形成了嵌套式发展模式。国际林业碳汇项目支持资金已由先前的主要依靠投资方购买转向多种方向募集，如项目贷款或公共部门拨款、非盈利性赠款、当地财政部门配套、私营部门投资等；各类碳金融产品，包括碳零售、碳期权、碳期货等，也逐渐开始在林业碳汇交易领域尝试应用。而我国目前的林业碳汇项目融资渠道还比较单一，CCER项目主要依靠政府财政，其他项目依靠社会公益性捐赠，项目计入期内后续监测、核证及运行管理费用通常较难得到保障。应统筹制定阶段性林业碳汇交易市场培育目标，灵活运用激励政策机制，试点尝试拓宽项目融资渠道，将市场途径和非市场手段相结合、公共部门资金和私营部门投资相结合、项目活动与属地行动资金相嵌套，开发碳金融产品服务林业产业，在推进全社会参与增汇减排行动的同时更好地实现行业发展目标。

  3.4 持续探索推进路径

  碳交易体系是一项边研究理论边探索实践边发展完善的系统工程，不同国家、地区、行业、部门的实施效果可能都存在较大差异。这不仅与多种碳定价技术相关，也与实施主体自身实际的社会经济发展状况密切关联。国际上历史最长的碳交易市场——欧盟碳交易体系自2005年实施以来，不断吸取经验教训并针对新情况进行调整，但至今也远未发展成熟。我国的统一碳市场体系建设也不可能一蹴而就，需要随着国内外减排形势和政策目标的变化及落地经验的积累而不断修订完善。在CDM、联合履约机制以及自愿市场等与《巴黎协定》中的新方法和新机制之间缺乏明确关联，国际需求走低、前景不明，国内交易难以大规模突破的情况下，我国林业碳汇市场究竟该如何培育，哪种模式能更高效地助力行业现代化发展、突出体现行业建设的长期性和重要性、贡献服务国家战略，实际是一个非常重要的顶层设计问题。尤其是在生态文明建设、生态扶贫发展、乡村振兴战略、绿色低碳经济转型、节能环保与应对气候变化等多种政策体系并行推进的过程中，林业碳汇交易发展与其他机制的运行不可避免地会产生交叉影响，需要从更高层面上增强这些政策的整体性、协同性、系统性，广泛探索、深入论证碳汇市场培育和演变的完善路径。


来源：《世界林业研究》