区域大气污染治理政策工具的优化选择

碳道小编 · 2018-11-27 17:11 · 阅读量 · 3295

摘要:我国区域大气污染治理政策工具的演进是一个动态选择的复杂过程,需要基于协同发展理念,根据政策环境和政策目标的调整不断建构、创新和增进。

大气污染治理须由不同功能、类型的相关机构或主体,以整体性视野,通过制度安排的创新和政策工具的优化组合,以共同协商与相互合作的方式进行协同治理。然而长期以来,我国属地化治理模式强调独立的“政策空间和裁判权”和属地之内“各自为营”的碎片化治理,区域大气污染治理政策工具乏力成为我国大气污染形势难以切实好转的重要原因,优化区域大气污染治理政策工具显得十分迫切。


区域大气污染治理政策工具乏力催生协同型政策工具

    

我国在区域大气污染治理过程中,政策工具过于简单化和形式化,行政命令手段和管控型工具是应对棘手问题的主要策略。以强制程度较低的政策工具逐渐取代强制程度较高的政策工具,以协同型政策工具取代管制型为主的政策工具,是大气污染治理成败的关键,也是良好治理目标达成的重要手段。在日趋注重大气污染协同治理的发展语境下, 摸清我国区域大气污染治理政策工具选择的脉络、特征和选择偏好,是实现区域大气污染有效治理的重要抓手。

    

囿于属地管理模式和“一亩三分地”思维局限,我国区域大气污染协同治理起步晚,效果尚不明显;决策者自身的选择偏好导致政策工具之间的割裂和短期效应;治理进程中过度依赖管制型政策工具的运用,政府间横向政策工具协调缺失;市场型、自愿型、混合型政策工具应用不足, 多种政策工具的协同作用不能充分发挥;信息整合成本高且信息共享平台缺失;对大气污染的“运动式”治理导致政策工具选择中的“路径依赖”, 缺乏变迁与创新动力。

   

需要重视的是,区域大气污染治理政策工具的选择并不是新旧政策工具之间简单的替代关系,良好治理绩效的达成需要政策工具的有效整合与协同。自愿型政策工具的运用激发了社会组织的活力,催生了区域内公民参与意识的觉醒,促进了公民道德水平的提升,可以显著降低管制型和激励型政策工具的实施成本,而管制型政策工具的权威将会使激励型政策工具和自愿型政策工具的治理效果更加明显,激励型政策工具可以激发创新动力,但需强制型政策管控的辅助。

   

 我国区域大气污染治理政策工具的优化选择是一个打破既定选择偏好,破解碎片化治理的过程, 也是协同创新、整合创新、不断优化和增进的工具体系建构的过程。对现有治理政策工具体系加以优化,需要引入协同型政策工具手段,最终形成一个内在相互增进、外在相互协调的政策工具箱,通过这一政策工具的运用催生出我国大气污染真正意义上的协同治理模式。


我国区域大气污染治理政策工具优化选择面临的困境


 一是对管制型政策工具的“路径依赖”。从20 世纪70 年代至今,国家颁布的大气污染治理相关政策文本来看,以“禁令/ 规定”以及“空气质量/ 排污标准”为代表的管制型政策工具成为主导。政策工具文本中突出显示的有“保护”、“行政”、“部门”等,“规定”、“标准”和“管理”等词语也在文本中广泛采用,表明在我国区域大气污染防治领域中,政府的政策工具更多倾向于行政手段, 具有浓重的管控性色彩。从政策工具比例来看,管制型政策工具比例远远超过市场型和自愿型政策工具,市场型和自愿型政策工具作用十分有限,不同工具类型使用频率严重失衡。管制型政策工具在市场机制不健全、公民社会发育不成熟的状况下被过度采用,具有一定的合理性,但此类工具的过多使用,不仅容易形成政策工具选择上的“路径依赖”, 而且影响创新型工具的优化选择,同时造成较高的运行成本。此外,由于某些区域内大气污染治理政策法规不够健全,利益补偿机制不到位,信息共享安排待加强,管制型政策工具在区域大气污染治理实践中存在职能交叉、政府间协调不力、部门间沟通不畅等棘手问题,进而导致政策工具失灵,影响了政策执行的效果和力度。

    

二是政府决策者的选择偏好导致政策工具之间的协同不力和短期效应。一方面表现为决策者政策工具选择偏好方面,缺乏整体性和综合性考量,趋于片面性和单一性。从我国大气污染治理政策工具选择的历史进程来看,不同政策工具类型具有各自的功能特征,也存在不同程度的缺陷。政策工具选择过程中,决策者只立足于微观局部,从固有行政单元利益出发,关注单一政策工具的运行功效,习惯以割裂的思维方式选择政策工具,缺乏复合型思维,造成区域政府和部门政策工具之间相互排斥, 彼此对立冲突,协同治理陷入尴尬境地。另一方面表现为决策者选择偏好的临时性和不可持续性。实践证明,在需要短期见实效的区域重大空气质量保障活动中,“运动式治理”政策工具的效果颇为明显, 长期被雾霾笼罩的北京出现了久违的“APEC 蓝”“阅兵蓝”“奥运蓝”等。这种运动式治理工具在自上而下的权威体制下,可以在短期内达成“突击式” 的治理绩效,但该治理工具最大的弊病在于它的短期性、临时性和非常态化,这样的短期行为不具有可持续性。

    

三是政策工具“单打独斗”,彼此之间缺乏有效整合与协同。首先,就政策工具功能来看,强制程度偏高,协同程度和整合程度明显偏低,政府间横向政策工具协调不到位。“属地管理”体制下地方政府各自为政,孤岛现象较为突出,政策工具间呈现出“各自为战”的碎片化特征。区域内地方政府间横向政策工具协同,效果主要体现在“运动式” 空气质量保障活动期间,政府间缺乏长效横向工具协调机制。其次,企业、社会组织和公众参与大气污染治理的程度偏低。我国现有管控类政策工具主要依靠政府科层制治理结构的强制性,激励型的政策工具类型单一,灵活性不够,申请流程复杂,执行监管方面乏力,主要以政府补贴、税费调节为调节手段。由于政府集中管制导致价格形成机制不健全,市场配置稀缺资源的决定性作用受阻,难以解决资源开发利用过程中外部成本内部化问题,市场主体技术创新的动力受挫。自愿型政策工具方面, 我国的环保NGO 和第三方评估发展尚处于起步发展阶段,缺乏足够的发展动力和发展空间。社会各方面利益相关者之间缺乏协同治理的理念和彼此信任,社会组织和公众缺乏明确的参与渠道,难以实现有效监督。此外,对公众的宣传教育工作不到位, 在一定程度上也成为制约公众参与的主要因素。

    

四是“行政区行政”体制下的“信息孤岛”现象影响了信息化治理政策工具的共治共享。信息化治理政策工具的协同性缺失,成为区域大气污染治理的瓶颈。就现状而言,各地区之间的信息处于零散状态,缺乏协同策略下区域层面的统筹,政府间信息畅通不够,信息整合渠道单一,信息共享机制欠缺,信息更新缺乏时效性,最新的治理数据和治理进展情况难以从公开渠道第一时间获取。此外, 我国部分区域开始着手搭建大气污染的信息共享平台,出发点很好,但平台整合协同实质性作用并没有发挥出来。区域层面在共享平台上的信息发布内容,主要包括各地工作总结、治理进展情况展示以及内部工作信息传输,但协同治理亟需解决的污染源无法及时获取,污染信息实时通报、联防联控、联合执法等关键性信息并没有实现真正意义上的共享。区域内各行政单元、各个部门的信息管理协同有待加强,网络跨政府协同、跨部门信息共享、一体化数据库的设想还待实质性推进。目前,区域各行政单元陆续出台政策,强化大气污染治理信息的监测和收集整理工作,但受制于行政区的属地管理局限,信息沟通与共享难以在同一个平台上达成共识,造成单一行政主体信息监测和收集的成本过高, 信息质量得不到保障,区域政府间信息披露和信息共享机制匮乏导致的“信息孤岛”现象,成为区域信息化治理政策工具推进的一大障碍。


优化区域大气污染协同治理政策工具的路径


我国区域大气污染治理政策工具的演进是一个动态选择的复杂过程,需要基于协同发展理念,根据政策环境和政策目标的调整不断建构、创新和增进。

    

第一,探索使用具有协同功效的新型政策工具类型。单一类型的政策工具在实施过程中具有一定的孤立性和片面性,而且由于政策权威存在纵向上的压力性和横向上的分散性,使得具有协同功能的政策工具处于“单打独斗”状态。在我国区域大气污染治理实践中,具有协同功能和意愿的政策工具类型在区域或地方层面缺乏用武之地。为整合这些碎片化状态的政策工具权威,有必要组建区域大气污染治理政策工具的协同机构。这一机构要求基于整体性、复合型、协同性的标准,对区域政府间政策工具加以系统整合设计,协同设计,确保不同类型政策工具在区域内的优化组合,达成区域内治理主体为共同使命相互信任、彼此合作的政策工具创新行动。目前,区域大气污染治理的政策工具主要有管制型、激励型、自愿型几种工具类型。当前区域大气污染的严峻形势,亟待建构起与新制度环境相匹配的政策工具治理体系,而基于政策工具之间整体功能和协同效应的新型政策工具——协同型政策工具应该成为应时之举。

    

第二,强化、优化和细化已有政策工具类型。一是完善管制型的政策工具。不可否认,管制型政策工具体系在推进重点区域空气质量改善方面起到决定性作用。在我国走向工业化和城镇化的关键期, 对化石能源的需求较大,节能减排的空间逐步缩小, 这种严峻形势下不宜用其他工具类型取代管控型政策工具,需要继续发挥管控型工具的强制规制功能, 在区域大气污染治理领域采用更加严格的控制标准, 采取更加先进的规制策略,提高工具的运行效率。要把工作重心从注重局部个体污染的治理,转变到对重点区域整体高污染、高耗能、高排放行业的总体管控方面上来。同时,要注重管控型、市场型和自愿型政策工具的协同功效,当三种工具类型协同增效时,再逐步降低管制型政策工具的规制强度。二是优化市场型政策工具。市场型政策工具相较于管制型政策工具具有“效率”上的优势,可从以下两个方面着力优化市场型政策工具:一方面,进一步完善和丰富“利用市场”型政策工具。为改变“排污赚钱,治污赔钱”的怪象,应该让排污成本高于排污收益成为常态。主要措施包括:进一步扩大排污收费工具的应用范围,实行差别化排污收费制度; 积极推进税收工具与我国税制的整体改革相衔接, 将部分“高污染、高耗能”行业产品纳入消费税征收范围;丰富补贴的应用形式。通过“脱硫优惠电价”、“以奖代补”、“区域重点节能减排项目补贴”和“绿色采购”等多种形式发挥补贴工具的积极作用。另一方面,推进“创建市场”型政策工具的运用。当前,我国的法律制度和市场机制不够完善,不具备排污权交易工具全面铺开的条件。应该在探索建立主要大气污染物排放指标有偿使用和交易制度的基础上,推进区域横向生态补偿工具的使用。区域生态补偿工具的应用,可通过纵向和横向上的财政转移支付来实现。与之对应的是,我国区域大气污染治理实践中,基本采用的是污染者支付的形式,笔者则更倾向于“受益者支付”的形式。通过“受益者支付”形式,可以将治理主体的治理责任、治理任务与治理成本相分离,建立公平的利益补偿机制。三是细化自愿型政策工具。自愿型政策工具是指社会治理主体在治理过程中具有相对独立性,在自愿基础上通过集体行动、多种策略和机制的组合而达成政策目标的手段。作为大气污染治理政策工具体系中的重要组成部分,自愿型政策工具具有不可或缺的辅助和补充功能,这一功能的有效发挥,需要考虑如何与其他工具协同生效,需要针对当前我国自愿型政策工具作用范围有限、主体作用发挥不到位、运用体系不健全等问题,有针对性地对工具加以细化完善。要着力推进节能减排自愿协议在政府和企业间的达成,强化政府的激励引导作用,推进政府节能减排信息公开,让企业和社会组织主动为政府分担更多的社会责任。要着力培育和扶持第三方认证评估机构,从自我约束、监督评估、智库支持等多个方面提升企业、公民和社会组织的参与度,通过推进大气污染治理过程中政府与市场、社会和公民关系的变革促进政策工具的改进和优化。

    

第三,强化相关部门间合作,整合信息化治理政策工具。打破部门间利益格局,打通部门间协作渠道是信息化政策工具得以推进的重要环节。首先, 推动区域大气污染信息共享平台的搭建工作,开发区域大气污染治理信息化政策工具系统。这一信息系统不仅能为区域政策工具选择提供统一的治污数据信息,节省单个主体收集整合信息的成本,而且可以为大气污染监管提供信息技术上的支撑。进一步讲,区域内利益相关者可依托大气污染治理信息系统,平等、顺畅地进行沟通协调,整合创新工具,减少“搭便车”,降低政策工具协调选择的成本。同时该系统可以畅通研究人员和公众了解空气质量、历史数据信息的渠道。其次,要强化网络信息技术作为政策工具的整合与创新。对网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行有效整合,简化网络程序和步骤, 简化政府治理的程序,搭建一个一体化、标准化的信息平台, 使治理环节更加紧凑, 治理流程更加便捷,让资源共享的在线治理模式成为常态。平台可以实时公开企业的能耗与排污情况、污染布局以及空气质量评价的相关信息,形成区域大气污染治理的数据信息网络。



【基金项目:国家社会科学基金“研究阐释党的十九大精神”专项项目“京津冀协同发展背景下雄安新区整体性治理架构研究”(18VSJ066)】

 (来源:《中华环境》11月号   作者系首都师范大学管理学院教授、北京大学国家治理研究院研究员)

热门评论
会员专享