李高的办公室门后，放着一个墨绿色的大号书报袋，上面写着几个醒目的浅色大字：国家发改委。

李高是气候司司长。这里是6月中旬的北京西直门南小街，生态环境部办公大楼。此时，距离国务院机构改革方案公布、气候司转隶已有3个月。

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》经全国人大审议通过后，国务院机构组成发生重大调整。其中，环境保护部升格为生态环境部，原来分散在水利部、国家海洋局、农业部、国土资源部等部委的污染控制和环境治理职能，统一到新组建的环境部内。原本由发改委领衔的应对气候变化和温室气体减排工作，也转交给了加强版环境部。

不过，已于2017年12月启动的全国碳排放权交易市场，在开锣不久就遭遇主管部门转换，从管“发展”的发改委到管“环保”的环境部，温室气体减排工作会加强还是削弱？一年之后，中国碳市场的现实主义是放弃，还是蓄积技术和体制的能力，站在更有利的位置上？

转隶影响：有延迟、未停摆

4月20日，也就是新环境部挂牌4天后，气候司全体成员在一天内密集经历了离别和入伙：上午，分管气候工作的国家发改委副主任张勇前来话别，下午，国家发改委主任何立峰主持欢送会，紧接着，生态环境部部长李干杰在环境部欢迎新成员。也是这一天，气候司和所属的国家气候中心很多人陆续走到国家发改委门前，与机构牌匾合影，纪念自己或长或短的月坛南街生涯。

时间到了2018年9月11日，距离气候司搬入环境部近5个月后，中国机构编制网正式发布了《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，即 “三定”方案。至此，国家层面的应对气候变化工作职责，正式完成了从发改委到生态环境部的转换。

“三定”是一个有中国特色的政治概念，除了定主要职责、定内设机构、定人员编制三大内容外，也包括定领导职数。由党委、政府印发的“三定”方案，是具有一定法律效力的规范性文件。

方案第十条明确了由生态环境部“负责”应对气候变化工作。在本轮机构改革之前，原环境保护部虽然也是国家应对气候变化小组的成员单位，但职责是“参与”。从参与到负责，只改了两个字，变化却很大。

“三定”之后，生态环境部在气候变化领域的职责很清晰，具体包括：组织拟订应对气候变化及温室气体减排重大战略、规划和政策；与有关部门共同牵头组织参加气候变化国际谈判；负责国家履行联合国气候变化框架公约相关工作。

“气候职能在国家层面已经完成转换，不过地方层面还在进行中。”北京市发改委资源节约与环境保护处有关人士介绍说，就北京的情况而言，“要到年底了吧。” 按照“编随事走、人随编走”的原则，待各部委“三定”方案公布后，地方政府相对应的机构、职能和人员也要随之变动。

中央与地方气候职能交接的不同步，除了先国家后地方的正常时间差以外，还存在一个“技术”问题。本轮机构改革前，节能减排和气候变化两项工作，在国家层面，由同属发改委的环资司和气候司分别落实。但在地方政府层面，两项工作的人员和职能划分则没有那么清晰。

“全国的省区市发改委中，约有1/3有独立的气候处，另2/3则是气候与环资设在同一个处室内。”主管碳市场工作的环境部气候司副司长蒋兆理解释说，这一现状与各地情况各异、自主安排便于开展工作有一定关系。

对于启动不久的全国碳市场而言，相对于配额分配、碳交易基础设施建设进展等，最受关注的是机构改革后，原属各省发改委的气候处或环资气候处的归属问题。

而2017年底刚启动就遇到机构改革，对全国碳市场建设的进度影响也不可避免。

在于9月初由生态环境部气候司举行的全国碳市场（发电行业）培训会上，有省级环保厅有关人士询问，“工作如何交接？我们还没接手。”有个别省发改系统人士则表示，“工作暂时停了。”

事情要做，地方机构调整尚未到位，怎么办？

对于已于4月搬到北京西直门南小街环境部大楼的气候司而言，过渡期除了等待地方机构改革完成外，碳市场基础设施建设和队伍的能力建设从没停下脚步。在 “三定”方案公布前的6月，气候司就组织了一场碳市场经验交流会，会上，发改和环保两大系统的基层工作人员罕见的“同框”。

“第一次参加环境部的会，感到很高兴，也很荣幸。”上述培训会上，上海市发改委资源节约和环境保护处副处长郭建利的话一出口，场上就发出了一阵会意的笑声。

尽管有迟滞，但地方应对气候变化和碳市场相关工作并未停摆。截至2018年12月初，大部分省市的发改委气候（环资）处，仍在按原来的职责继续工作，同时等待地方机构落地。而最先纳入全国碳市场的发电行业，以及2013年以来陆续建成的7个地方碳市场试点，也仍在按全国碳市场启动前的规则运行——

上海于10底公布了上海市2017年各区级政府节能降碳目标责任制考核公告，落款是上海市应对气候变化及节能减排工作领导小组办公室（上海市发改委代章）；湖北于11月迎来了生态环境部副部长赵英民带队的碳交易调研团，并举行了包含模拟交易的第六期全国碳市场能力建设培训班。

不过，相比于机构调整在短期内给碳市场工作带来的直接影响，对于关注气候变化和碳市场的人而言，更大的疑问在于，对应对气候变化和碳市场工作而言，主管部门从发改委变成环境部，是加强还是削弱？

“我对这个系统有信心”：气候变化领导小组的领导力

国家发改委和其前身国家计委，长期被认为是国务院第一部委，环境部则相对边缘。其实，这一认识在2018年3月启动的最新一轮机构改革之前，就与事实有出入，机构改革完成后更不成立。

中国机构编制网的数据显示，相比于原来的13个职责，生态环境部的职能为15个，除了负责应对气候变化，还新增了“组织开展中央生态环境保护督察、统一负责生态环境监督执法”、“海洋环境监测”等内容。在编制方面，生态环境部也经历了明显的“扩编”——人员编制从311名增加到了478名，司局级领导职数由48名增加到了78名。

对比之下，国家发改委在本轮机构改革中，经历更多的是职能剥离。以环境、气候领域为例，机构改革前，国家发改委涉及广义环境职能的司局，除了气候司外，还有资源节约和环境保护司（简称“环资司”），以及农经司和西部司等。其中，环资司负责节能减排、循环经济和清洁生产工作，也是国家发改委内负责环保工作综合协调的司局，同时，环资司还承担国务院节能减排领导小组的日常工作。机构改革后，环资司依然保留在发改委，气候司转入环保部，而农经、西部等司局的环境相关职能也分别转入农业部、自然资源部等。

从职能看，环境部堪称“大赢家”，发改委的确“被削弱”了。一位部委人士提醒说，“不要忘了，发改委的定位本来就是参谋、助手，放手项目审批等微观管理职责正是让它回归本职，而且本轮机构改革的原则就是协同高效，归口交叉职能是提高行政效率的必然做法。”

不过，从产业协同的角度来看，发改委不再牵头应对气候变化工作，仍引发了一些担忧。“温室气体排放归根结底要靠经济和能源转型，是经济问题而非环境问题。中国以往实行的是‘搭便车’式的气候政策，即气候政策搭产业政策、投资政策的便车。”一位经济学者表示，“气候司转隶后，如何更好地发挥环境政策与经济、产业政策的协同效应，对环境部的跨部门协调能力提出了更高要求。”

对此，李高的回应是，发改委的跨部门协调职能越来越多的来自中央、国务院的授权，而非发改委自身。这意味着，无论是环境部还是同样涉及气候变化工作的科技部甚至工信部等，谁被授权就由谁牵头负责应对气候变化工作。

另一个经常被忽略的事实是，我国应对气候变化的工作，从一开始就不是某个部门单打独斗，而是采用了领导小组+多部门协调的方式，主要区别在于谁是牵头机构。这一跨部门协作的工作机制是由应对气候变化的复杂性决定的：由人类活动引起的温室气体排放造成的地球升温，影响是全球范围的，从国家行动的层面来说，减缓、适应的行动，不仅需要多部门协调，也需要全社会、各行业/企业一起行动。

这一背景下，早在2007年，国务院就成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，对外视工作需要称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组（一个机构，两个牌子，以下简称“小组”），作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。小组从成立之初，就由国务院总理任组长，副总理和国务委员任副组长，十几个相关部委的部长、副部长及重要科学机构负责人作为小组成员。小组成立后，根据机构设置和人员变动及工作需要，曾经过几次调整。

2018年7月，小组再次调整组成单位和人员，并明确“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组具体工作由生态环境部、发展改革委按职责承担。”之所以强调“按职责承担”，是因为国家层面的应对气候变化和节能减排依然是同一个小组，尽管应对气候变化工作转到了环境部，节能减排工作依然在发改委。

“（应对气候变化）领导小组还在，我对这个系统（而非某个特定部门）有信心。”6月的一天，李高在自己的新办公室里解释说。

CO和CO₂管理的协同效应

10月31日，生态环境部的例行发布会上，气候司转隶是否会削弱中国应对气候变化工作的问题公开被提出。这一次，李高除了提醒应对气候变化本来就是多部门协调的工作外，特别强调了应对气候变化和污染治理的协同效应，以及生态环保系统特有的优势——多年来形成的强有力的监督体系。

不仅李高，在9月5日的发电行业参与全国碳排放权交易市场动员部署会暨培训会上，生态环境部副部长庄国泰也表示，机构改革将应对气候变化工作职能从发改委转入环保部，是出于“从源头减少化石能源消费，协同推动大气污染防治，打通一氧化碳和二氧化碳控制”的重大考量。

不过，对CO和CO2协同管理的优势与不足，各方态度不一。“一氧化碳是污染物，二氧化碳是引起地球升温的温室气体但不是污染物，这个协同效应如何发挥还有待商榷。”一位电力行业资深人士表示。

能源基金会低碳项目主任刘爽认为，污染物本身就是人为界定的概念，“打通一氧化碳和二氧化碳这一说法，更多是从如何将区域污染物减排和温室气体排放协同管理的角度出发的。”

气候变化和污染治理更难以协同的地方还在于，令行禁止、暴风骤雨式的污染治理，与需要稳定的政策环境和市场机制的低碳化进程是矛盾的。“强硬的手段恰恰是碳市场最不需要的。毕竟，一个还处在十分早期阶段的碳市场，一个高度依赖政策设计的市场，更需要做好基础建设、稳步推进，而且初始配额分配也会较为宽松，给产业调整和企业进步留下调整的时间。”上述电力行业人士解释说。

在环境经济学家、昆山杜克大学环境中心主任张俊杰看来，尽管环境政策可以动态调整，但法治化有更利于企业采用长效机制节能减排，企业可以在合法合规的前提下享有调整的自主空间。法治化也有利于避免政策随决策者的喜好大起大落，“不能空气污染被认为最重要时，空气污染就成为最主要的考核指标，当气候变化成为中美关系热点时，气候变化又成为一切。”

以京津冀空气污染治理为例，督查的方式可能会导致地方政府采用短期高成本的方式达标，以避免减排任务越来越重。这样做的代价，在2017年京津冀“2+26”城市空气治理推行“气代煤”、“电代煤”的过程中，已有所体现。

事实上，更多用市场手段而非行政命令减少二氧化碳排放已成共识。生态环境部副部长赵英民在11月于湖北调研排放权交易时表示，“实践证明，用市场手段解决环境问题是全社会代价最小、成本最低的，同时，减排是碳市场的核心目标。”

回到CO和CO2协同治理的问题上，美国也面临过类似的选择。美国的气候变化立法失败后，最高法院对《清洁空气法案》（CAA）进行解释，把温室气体定义为污染物，这样一来负责《清洁空气法案》的环保署就有了管理气候问题的职责。对于这一安排，有学者认为是无奈之举。但在刘爽看来，国会只有立法权没有执法权，把局地污染和碳排放“同署”同体系管理是一个优势。

被高估同时又被低估了的碳市场

已于12月2日在波兰召开的联合国气候变化框架公约第24次缔约方大会（COP24），将对未来各国控制温室气体排放的规则做详细说明，以确保《巴黎协定》形成的国际气候治理新规则能落实。

巴黎的具体成果包括：在以5年为周期的自主贡献审评机制上达成了一致，通过比较及时的盘点，动态提高气候行动的整体强度；在减排透明度问题，发展中国家做出了一定让步，接受自主贡献行动可监测、可报告和可核查（MRV），但保留一定的灵活性；本世纪末温控1.5度~2度的目标，要求全球温室气体排放尽快达峰，并给“净零排放”设定了时间表，而“净零排放”是与减少化石能源消费向低碳经济转型挂钩的，这意味着，去碳化是不可逆的时代潮流。

具体到碳市场，《巴黎协定》同意“设立机制，以减缓碳排放量以及支持可持续性发展”，同时为各国之间自发合作实现各自的减排承诺铺平道路。

事实上，在中国提交的自主贡献(INDC)文件里，也把全国碳排放权交易市场建设，作为2030年碳排放达峰、单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，以及非化石能源占一次能源消费比重达到20%的措施之一。有关这市场化减排机制将如何运作，也是卡托维兹气候大会的看点之一。

不过，中国提交自主贡献文件后，有国际舆论认为，这一减排目标不够“有雄心”，未能反映中国煤炭消费量已经在逐年下降、可再生能源装机和电量增速领先全球的能源转型现实，也未考虑碳市场这一市场化减排手段的潜力。

这就涉及到另一个问题，即碳市场是否减排和应对气候变化的主要手段？我们 应该如何正确看待碳市场？

2017年底起步的全国碳市场，纳入了1700多家电力企业、覆盖30亿吨的排放量。仅从发电行业起步，与此前外界覆盖八大行业的预期有一定落差，但目前从政策制定者、企业到研究机构，对碳市场以发电行业为突破口，再逐步扩大范围、稳步推进有共识。

原因之一在于，碳市场并不是主要的减排手段，而是降低减排成本的市场化机制。

“碳排放权交易的核心，是低成本减碳，”中国电力企业联合会专职副理事长王志轩表示，“减碳是中国能源行业转型的主要方向，也是转型的动力，电力行业拥抱这个趋势。”就排放核查而言，王志轩表示，可以通过碳核查试点，建立标准化的核查方法，逐步建立起企业自证清白的机制，避免行政强制手段过多干预。

张俊杰建议碳市场能够配套财税改革，因为对于企业而言，减排成本提升后，税负有必要降低，尽管企业总体税负不变，但税收结构改善也是进步。

事实也的确如此。对于一个火电发电量占比超过60%、燃煤发电消耗掉了44%以上煤炭的国家而言，通过降低煤炭消费总量的二氧化碳减排效果是显著的，在没有碳市场的情况下，中国的煤炭消费已出现了下降的趋势。

此外，按照《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》计划的步骤，碳市场建设工作分三阶段推进：第一阶段为基础建设期，时间为一年左右；第二阶段为模拟运行期，用一年左右开展发电行业配额模拟交易；第三阶段为深化完善期，在发电行业交易主体间开展配额现货交易。对发电行业而言，这意味着在2020年左右才会有正式的碳配额交易。如果是2020年，也意味着碳市场的建设节奏与国家自主贡献减排量审核周期不匹配。

从数据看，电力行业二氧化碳排放量约占全国能源消耗二氧化碳排放量的40%左右。短期看，碳市场不会对煤电行业造成过多的成本压力，现行电价机制下，碳价成本也不会立即传导，也就是说，碳价机制不会立即作用于减排量，但从长期看，碳强度显著高于基准的落后煤电机组将承受较大压力，将因成本问题被逐出市场。

由于碳排放的收益主要体现在当下，而损失体现在未来，把燃烧化石能源产生的二氧化碳排放折算成碳的社会成本，关键在于如何衡量未来的价值。对于碳市场而言，如果被定位于主要的减排和应对气候变化手段，属于高估；但如果不能看到碳市场对能源转型和可持续发展的意义，又是低估。

“建立国家碳市场，是要用市场机制合理有效配置二氧化碳排放容量资源，”能源基金会北京办事处总裁邹骥对全国碳市场意义的理解是，“碳市场是支持中国经济实现中长期低碳转型的政策手段之一。”

中美气候蜜月结束不动摇中国气候意志：为低碳发展蓄能

美国退出《巴黎协定》后，一度有悲观的声音认为，中美的气候合作蜜月结束，会影响中国国内的气候意志。

气候变化领域有一个共识，国际气候治理是多边机制，但其中的双边机制特别是大国之间的关系，对气候治理有不可否认的影响。

就中美而言，2017年之后是中美两国在气候问题上最缺乏共识的时期。特朗普当选美国总统后，中美气候蜜月冷却反转。美国很快宣布退出《巴黎协定》，对外释放国内经济优先和美国优先的信号。作为配套政策，奥巴马的气候遗产开始被全面铲除，比如，在联邦政府官方网站和官方文件中，气候变化、可再生能源、温室气体等成了敏感词。同期，奥巴马的气候政策支柱也被动摇，涉及美国两大排放主体的清洁电力计划和公司平均燃油经济性标准等废止。

“美国对内对外都在去气候化，”张俊杰注意到，“在美国国务院的组织架构里，奥巴马时期的气候代表处在部级位置上，特朗普上台后，这个气候代表相当于中国的处级位置，办公室也挪到了国务院的一个小角落里。”

回顾过去，2013年-2017年可以说是中美气候合作的“黄金四年”。从2013年开始，中美气候变化合作达到了高潮，奥巴马执政的最后三年里，中美在气候变化领域一口气达成了5个协定，而《巴黎协定》正是以中美合作为基础的。而这样的“情投意合”有着特殊的背景，当时，中国的新一届领导集体刚刚形成，亟待寻找改善中美关系的抓手。对美国而言，奥巴马政府执政后期，民主党内推行气候法案的呼声很高，中美气候变化问题上一拍即合，只不过中美的气候蜜月在2017年急转直下。

很多人认为，中美的分歧是在特朗普时期加深的，特朗普如不能连任，中美又可以重修旧好。事实上，中美在奥巴马时期就在经贸、国际政治、军事、外交等方面有较大分歧，只是双方都有强烈的合作意愿，气候变化就成了当时最好的选择。现实是，美国短期内返回巴黎协定希望渺茫，即便民主党能重返白宫，也很难短期内回到奥巴马的气候政策。

美国退出《巴黎协定》，一大重要原因是对损害产业竞争力的担心。其实可再生能源本身也是产业，且形成了新的利益团体，仅太阳能产业的就业已经占到了美国电力行业就业的43%。特朗普退出《巴黎协定》后，来自美国国内行业企业的反对之声高涨，认为美国把低碳创新发展的空间留给了其他国家。多个州发表联合声明，表示会在州政府层面保持气候变化政策的稳定性，保护已经崛起的低碳产业。

中国的情况也类似，依据国际可再生能源署（IRENA）发布的《2018可再生能源与就业》报告，中国和巴西、美国、印度、德国、日本一起，是全球最大的可再生能源从业人员“雇主”。据IRENA估计，中国提供的光伏就业岗位占全球的2/3，风能就业则占全球的44%。

不过，2017年中国非水可再生能源发电量占全部发电量不到8%这一数字来看，其在电力行业的重要性依然较低。2017年可再生能源发电量占全部发电量的26.5%，其中水电发电量占全部发电量的18.6%，风电发电量占全部发电量的4.8%，光伏发电量占全部发电量的1.8%，生物质发电量占全部发电量的1.2%。这同时意味着，中国发展低碳产业的潜力和空间巨大。

依据国家发改委能源研究副所长王仲颖的研究，中国化石能源将于2020年达峰，2035年前稳步下降，煤炭在发电和工业部门的能源消费比例将持续缩减，未来可再生能源经济性将全面赶超化石能源。

变化的大国关系中，中国的气候政策应该向何处去？答案很清晰：在应对气候变化和建设国内碳市场方面，中国的立场是一贯的，即应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，“不是别人要我们做，而是我们自己要做。”

而面对中美两国共同所处的气候意愿低潮期，解决方法不是放弃碳市场，而是通过扎实的碳市场基础设施建设、能力建设，做好设置基准线、确定MRV的严格程度以及明确违约惩罚等方式，为中国的低碳发展积蓄技术和体制能力。

“等下一轮气候政策回归，中国就站在有利的位置了。”

来源：eo  南方能源观察