冲出重围!碳市场风险破解之道

碳道小编 · 2019-11-04 07:11 · 阅读量 · 525

摘要:本文就碳交易的立法现状、碳市场的风险与挑战、企业如何参与碳市场等问题,采访了阳光时代综合智慧能源事业部负责人董储幸律师。

2017年12月,《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》正式发布,全国碳市场宣告启动。一年多来,国家积极推动全国碳市场建设,包括法规制度体系建设、基础设施建设、能力建设、管理体系建设等,取得了很多进展。


如今,全国碳市场正式运行渐行渐近,如何积极应对和参与全国碳市场,已成为包括发电企业在内的诸多控排企业必须处理好的重要任务。


阳光时代作为环境能源专业律师事务所,自2005年在国内率先推动CDM(清洁发展机制)项目开发并提供全过程法律服务,并紧跟国内碳交易试点及客户需求,自2013年起开展中国碳交易法律服务。


日前,阳小光同学就碳交易的立法现状、碳市场的风险与挑战、企业如何参与碳市场等问题,采访了阳光时代综合智慧能源事业部负责人董储幸律师


问题1

我国碳交易立法现状如何,对此作何评价?


中国碳市场建设具有明显的“试点先行、立法滞后”的特点。地方碳交易试点工作始于2011年,2013年首个碳交易平台在深圳启动,多年来,各试点省市出台了一系列地方性法规及规章。而在全国层面,主管部门先后制定《碳排放权交易管理暂行办法》(2014)、《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》(2016)和《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(2017年)等部门规章及规范性文件,陆续发布24个行业碳排放核算报告指南和13项碳排放核算国家标准,但直到目前仍然没有专门的法律或行政法规,全国碳市场也未真正全面运行。


“试点先行、立法滞后”会带来一系列问题,例如:客观上造成各地方立法在纳入标准、配额分配、交易规则、风险控制等方面均存在较大差异,同一集团的不同地域的下属控排企业需要遵守不同的游戏规则;因无法律法规层面的依据,按照《行政处罚法》之规定,部门规章及地方法规、规章仅能设定警告或一定数量罚款的行政处罚,约束性明显不足,更有部分地方法规、规章未能照此执行。


2019年4月,生态环境部公布了《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》,可谓碳交易立法的重要一步,再次点燃了大家对全国碳市场启动的信心。但或是为了条例能够尽快通过,征求意见稿的内容仍相对原则和笼统,很多细节问题有待于后续落实和解决。


问题2

为什么阳光时代会拓展研发碳交易法律服务?


回答这一问题,可以引用阳光时代首席合伙人陈臻律师的一句话——“共建地球绿色家园,是阳光时代拓展气候变化业务领域最初动力和最终理想!”


2005年2月《京都议定书》正式生效,国内CDM项目逐渐开始运作。2005年7月,阳光时代成立CDM项目部,由陈臻律师亲自挂帅,为国内企业参与CDM国际合作提供全方位法律支持,从PDD(项目设计文件)起草、国内政府批准、DOE(指定经营实体)审定、提交EB审核、项目注册、项目检测、减排量核实核证、CER(核证减排量)签发等环节推进项目进程、维护客户权益、控制交易风险,既实现了自身价值,又产生了良好的社会效益。


随着《京都议定书》第一承诺期于2012年到期,全球碳交易市场规模大幅下降,但反观国内,中国碳交易试点已紧锣密鼓开始筹备,《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》也于2012年发布。中国碳交易试点及温室气体自愿减排交易的实施,首当其冲就是传统发电企业及新能源企业,而这其中有大批阳光时代的客户。因此,客户的实际需求也自然而然地转变为阳光时代的服务内容,凭借着CDM项目积累的经验,阳光时代自2013年起正式开展中国碳交易法律服务。


问题3

全国碳市场启动会对控排企业产生哪些影响?


全国碳市场首批只纳入发电行业,一方面是因为发电行业具有最为透明和可信的排放数据,另一方面是因为发电行业二氧化碳排放在全国排放总量中占比较大。应该说,近来年传统发电企业可谓内忧外患,日子越来越不好过。一方面,煤电去产能的大方向依然会继续保持,另一方面,近年来突飞猛进的新能源装机量以及水电、核电的效率提升,传统发电企业的市场正在被挤压,此外,燃料价格上涨、设备利用小时下降更是雪上加霜。


全国碳市场启动对控排企业而言,最直接的影响是进一步增加生产运营成本。出于减排考虑,控排企业要做好有一定配额缺口的心理准备。据统计,国内数家大型发电集团的碳排放总量都在3-4亿吨之间,按照2-5%的缺口测算,配额短缺量达到数百万吨至上千万吨。按配额价格50元/吨计算(发改委课题组测试碳排放达峰的配额价格),每年有约5亿元的履约成本,若考虑到未来有偿分配比例逐步提高,履约成本还将进一步上升。


当然从积极方面看,碳市场的启动及碳减排的压力有助于推动高效低能耗技术的引进和研发,碳配额履约成本提高的威胁,也将影响企业投资战略选择,促进管理效率提高和环保行为转变,提高可再生能源投资的比例,实现碳排放强度降低。


问题4

企业面临的碳市场风险有哪些特殊之处?


总体而言,碳市场风险存在主体多元(控排企业、减排企业、投资机构、交易机构等),客体特殊(配额、CCER、碳金融衍生品)、利益复杂(经济利益、环境利益、社会利益)等特点。


与碳市场相关业务包括碳配额交易,CCER(中国核证减排量)开发,碳资产托管,碳资产抵质押、回购等等,同时碳排放权交易又衍生出碳基金、碳信托等专业化程度较高的业务。这些业务既有一般法律问题的共性,又有碳资产管理的个性,如没有专业的内部或外聘法律团队,稍有不慎即可能引发风险事故。在此,主要就几类典型业务风险作一介绍。


一、配额履约风险

履约是碳排放管理中最重要的一环,一旦发生未履行报告义务、未按规定接受核查、未履行配额清缴义务等行为,将面临责令改正、罚款等行政处罚,并根据相关配套制度,面临纳入黑名单、节能减排优惠限制等不利影响。实务中有部分企业对行政处罚不以为然,在此特别提示,行政处罚可能引发连锁反应,例如:在应对气候变化纳入生态环境部职能后,碳排放法律法规将属于环境保护法律法规,根据财税〔2015〕78号文,对于已享受资源综合利用产品和劳务增值税即征即退政策的纳税人,如环保处罚超过1万元,将导致三年内无法享受增值税即征即退政策,这一影响绝不仅仅是几万元罚款那么简单;此外,还可能导致企业在发行绿色债券、信贷审批等方面带来不利影响。


二、配额交易风险

配额交易包括挂牌交易(公开交易、竞价交易)、场外交易(协议转让)。挂牌交易可想象成股票交易,本身没有特殊的法律风险,但场外交易千变万化,既有针对特定配额、特定主体的交易(如一定额度以上的大宗交易、关联方交易等),也有为跑马圈地签订的购买意向协议、合作协议等,没有统一模式,风险各不相同。其典型风险包括:合同主体是否适格,拟转让配额是否存在抵质押等权利限制,转让价格是否满足交易机构的交易规则,是否符合国有资产管理或上市公司信息披露要求,过户登记及交割安排是否合理,等等。    


三、CCER开发风险

CCER开发很大程度上沿袭了CDM的思路,重点排放单位可按规定使用CCER抵消其部分经确认的碳排放量。但目前国家仍未重启CCER项目审批,预计需在《全国碳排放权交易管理条例》出台、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》修订完成并发布后,依据新办法受理相关申请,但这并不影响企业开展CCER储备及布局工作。CCER开发的典型风险包括:开发模式选择不当、项目识别与建设风险、开发责任分配不合理,CCER收益及结算争议,等等。


四、碳资产管理风险

主要包括碳资产的抵质押、托管、碳金融等环节。以碳资产托管为例,控排企业可以委托托管机构代为持有碳资产,以托管机构名义对碳资产进行集中管理和交易,分为协议托管及交易所监管下的托管。典型风险包括:托管方资质及履约能力瑕疵、碳资产返还延期及返还不能的风险、CCER适用政策变化风险,等等。


此外,重点排放单位中有很大一部分是国有企业,国有企业的碳资产属于国有资产,应满足《企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》等相关规定,履行交易审批、进场交易、信息披露等手续,防止国有资产流失,当然这当中还有大量的制度问题需要落实解决。


问题5

对控排企业参与和应对碳市场有哪些建议?


我国几大发电集团作为碳资产管理的先行者,从CDM时期就非常重视碳资产管理工作,并纷纷设立相应的碳资产管理部门或公司。在全国碳市场即将启动之际,对于控排企业而言,可从以下一个或多个方面积极应对和参与碳市场:


一、做好配额管理及履约工作。这是控排企业最重要的工作之一,做好配额管理工作,包括配额获取、排放监测、排放报告编制、配额清缴等,否则可能导致行政处罚等责任,给企业造成经济损失及其他负面影响。


二、加大节能与低碳技术投入。碳市场竞争的根本还是尖端低碳技术的竞争。低碳经济下,控排企业要想获得竞争优势,必须以清洁的方式进行生产,而节能减排的关键是要依靠技术的进步。例如,对发电企业而言,可加强在新型燃煤机组、风电技术、光伏发电技术、储能技术,甚至碳捕捉和封存技术方面的研究和投资;对电网企业而言,可进一步加大对新型输配电设备,可再生能源并网智能电网和储能技术等方面的研究和投资。


三、加快可再生能源电力布局。一方面,控排企业需面临碳排放权交易价格波动的风险,而可再生能源发电则避免了这种风险;另一方面,CCER可用于抵消部分碳排放配额,这给碳市场参与者提供了一个新的潜在获利途径,即通过开发和出售CCER获取收益


此外,针对发电企业而言,加快可再生能源电力布局,特别是非水电可再生能源,也是其内在发展需要。国家能源局《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》(国能新能〔2016〕54号)提出,到2020年,除专门的非化石能源生产企业外,各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上。在这一背景下,各大电力集团都在激烈抢夺非水可再生能源资源。我们建议,在投资过程中,企业除关注项目类型、发电收益与补贴等问题外,还可以从参与碳市场策略的角度进行审视,对项目是否具备CCER开发条件等事项给予必要的关注。


四、参与碳市场金融创新实践。当前,发展气候投融资已成为广泛的国际共识。就在2018年联合国气候变化卡托维兹大会领导人峰会上,世界银行宣布2021-2025年计划投资2000亿美元支持全球气候行动。据报道,生态环境部在根据《“十三五”控制温室气体排放工作方案》要求,以气候变化目标为引导、投资政策作指导、强化政策支持为重点,加快启动第一批气候投融资地方试点。


预判全国统一市场运行初期,碳市场的流通性和市场活跃度有限,未来要解决碳市场活跃度的问题,将金融理念融入碳市场,开发除现货市场以外新的碳金融市场,是未来碳市场发展的必然趋势。


目前国内试点开展的碳金融创新如碳配额质押贷款、CCER质押贷款、碳债券、碳基金、绿色结构性存款、碳配额托管、碳信托、场外掉期合约等,控排企业可以积极尝试碳金融创新,探索产融结合新模式。


五、加强风险防控能力建设。控排企业一方面要提升风险防范意识,主动研究和跟踪法规政策,及时调整碳交易策略,另一方面,将碳交易风险纳入企业风险防控体系中,延伸法律参与项目的深度和广度,合理制定碳资产管理制度,并对典型业务合同及风险点进行研究和运用,如《碳排放配额交易合同》《CCER项目开发合同》《碳配额回购合同》《碳资产托管合同》《低碳技术开发合同》等等。对于非试点地区的控排企业,因缺少碳交易的实践经验,风险防控能力建设工作更加迫切。


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