英国气候变化税与碳排放权交易综合运用的经验及借鉴

碳道小编 · 2020-03-26 06:03 · 阅读量 · 265

摘要:英国的气候变化税和碳排放权交易机制是同步运行、同时并存的两种制度,两者协同互补,共同促进了英国的节能与碳减排。

英国依据《京都议定书》的碳减排内部承担协议,承担着12.5%的减排目标。英国在2003年通过的能源白皮书《我们的能源未来: 创造低碳经济》提出,期望在2050年达到60%的减排目标。英国自2001年开始施行气候变化税(Climate Change Levy,CCL),2005年开始施行欧盟碳排放权交易体系。英国的气候变化税和碳排放权交易机制是同步运行、同时并存的两种制度,两者协同互补,共同促进了英国的节能与碳减排。本文深入分析英国气候变化税和碳排放权交易体系的综合运用机制,以期为我国构建碳减排复合机制提供有益的参考与借鉴。

一英国气候变化税的主要内容

英国气候变化税作为一种能源税,于2001年4月开始在英国全面施行。作为一种全新的税种,气候变化税并不是为了增加政府的财政收入或者开拓新税源,而是为了帮助英国实现温室气体减排国内和国际目标的同时能促进英国国内企业有效利用能源、开发绿色新能源技术。

1.气候变化税的征税对象。气候变化税的征税对象涵盖因为加热、照明或提供动能而消耗的四类能源产品:电力、煤炭及焦炭、液化石油气、天然气。该税种是一种只向商用的特定能源征收的能源税,只涉及工商业、农业和公共服务等部门,家用能源消费不属于征收范围,小规模的企业所使用的能源也不在征收范围内。气候变化税对某些对象可以进行税收豁免,例如,热电联产机组产生的电力、用于慈善事业的能源将不被纳入征税范围。电力生产企业在其生产过程中所用的能源,由于碳排放权交易体系已经对其进行了调控,为了避免与之重叠而产生的二次征收,也没有被纳入气候变化税的征税对象。

2.气候变化税的征收与免除。气候变化税与英国的增值税在征收与减免环节的流程具有相互参考、协调的特点。在对能源产品征收气候变化税时,英国税务部门通过该能源产品的增值税证书所记载的内容来判断该产品的用途。如果增值税证书所记载的内容属于气候变化税豁免的范围,则可以对其免除征收气候变化税;反之,如果增值税证书所记载的内容被纳入了征税范围,那么将对其征收气候变化税。这样的操作流程大大减少了税务部门审核能源产品是否需要征税的人力物力,是一种快捷高效的鉴别方式。此外,英国的增值税有两种税率,一种是普通税率,另一种是减免税率。增值税的减免在大多数情况下能够保持与气候变化税的减免政策的协同性。例如英国税法规定,对民用和非营利性质的慈善机构所使用的能源燃料免征气候变化税,同时也免征增值税。

3.气候变化税税率的设定。英国自引入气候变化税到2007年为止,气候变化税的税率一直未曾提高。英国财政部在其2006年预算案中宣布,为了确保英国在应对气候变化方面取得进展,每年的气候变化税将随通货膨胀率的增加而上调。这种通货膨胀联动机制于2007年4月1日开始推行。英国电力和天然气价格基本保持平稳而略有上升的趋势,由此,气候变化税的税率也保持平稳提高的发展走向,没有过大波动,主要是伴随着通货膨胀而相应地进行调整。值得注意的是,由于天然气的碳排量较之煤炭、焦炭和液化石油气低很多,英国设定的天然气气候变化税税率始终低于电力、煤炭、焦炭和液化石油气等的气候变化税税率。可见,英国在气候变化税税率的设定上,同时考量了不同燃料对环境的污染程度,对于污染较多的燃料类型设定较高的税率,反之则设定较低的税率。

4.气候变化税收入的循环应用。英国开征气候变化税的初衷并不是为了增加政府的财政收入,其秉持着税收中立原则,并将其贯彻到税收收入再返还的实践中,以减少气候变化税对市场经济运行所产生的负面干扰。英国政府主要通过三个途径将气候变化税的收入返还给企业:一是将所有被征收气候变化税的企业为雇员缴纳的国民保险金减少0.3个百分点,这样能够减少企业因缴纳气候变化税而增加的负担,一定程度上消除了企业的抵触情绪,而政府获得的税收收入也恰好可以被用来抵减国民保险金所带来的财政支出 ;二是通过“强化投资补贴”项目鼓励企业投资节能和环保的技术或设备 ;三是成立碳基金,为产业与公共部门的能源效率咨询提供免费服务、现场勘察与设计建议等,并为中小企业在提高能源效率方面提供贷款,支持短时间的能源效率提升活动。英国气候变化税一年大约筹措11亿到12亿英镑收入,其中,8.76亿英镑以减免社会保险税的方式返还给企业,1亿英镑成为节能投资的补贴,0.66亿英镑拨付给碳基金。据测算,至2010年,英国每年可减少250多万吨的碳排放(相当于360 万吨煤炭燃烧的排放量)。

尽管英国气候变化税一直以来都坚持税收中性原则,使税收收入以另一种方式返还给企业,但是根据相关统计,在近几年气候变化税的税收收入一直呈现负数。这是由于气候变化税的税收收入低于国民保险金所减少的0.3%的数额。造成这种情况发生的因素可以归结为:(1) 新能源技术的开发与运用,间接影响了气候变化税的税基,使之逐渐递减;(2) 英国近几年的就业率有所改善、英国国民的人均收入相比过去而言在不断递增,这也同时影响了国民保险金的基数的扩增。

二英国气候变化税与碳排放权交易的综合运用

1.英国气候变化税和碳排放权交易体系的协同与互补。英国气候变化税和碳排放权交易体系是协同互补的两种制度。气候变化税针对的是能源的消耗,税基是能源的消耗量,和消耗能源所产生的温室气体没有直接关联,而碳排放权交易针对的是二氧化碳等温室气体的排放,二者协同互补,共同促进节能和碳减排。同时,气候变化税的创设,能引导企业尝试使用绿色新技术、节能减排等措施,间接地契合了政府减少二氧化碳排放的目标。

2.运用“排放价格支持机制”加强调控强度。碳排放权交易市场碳排放配额价格的低迷,使得“排放价格支持机制”在2013年应运而生。“排放价格支持机制”是气候变化税中一个独立的组成部分,是在电力生产企业的能源投入环节向其能源使用征收税款,而这些能源原本是属于气候变化税免征的范围。“排放价格支持机制”是电力生产企业消耗的化石燃料在碳排放权交易的调控外,还需被其他税收调控,接受双重调控。“排放价格支持机制”的实施,无疑能够完善对电力生产企业的二氧化碳等温室气体排放的调控。

3.气候变化协议赋予企业更多的灵活性。气候变化协议的出台在一定程度上推动了气候变化税的应用。气候变化税作为英国政府创设的一种独立的新税种,较之碳排放权交易体系依托市场经济的特点,带有较浓郁的公权力色彩,容易受到被征税的行业及企业的抵触。英国政府在创设气候变化税前也充分考虑了气候变化税对行业及企业的竞争力是否存在负面影响的问题。而气候变化协议是英国政府与能源密集型行业及企业之间签订的自愿减排协议 , 与政府达成协议的企业只要完成了协议规定的碳减排标准,就能享受较高比例的气候变化税减免。气候变化协议就像是一个缓冲装置,通过与行业及企业签订一般协议和伞形协议的方式,保证了行业及企业竞争力,减轻了政府施行气候变化税的潜在阻力,也赋予了行业及企业一定空间的灵活度。

总体看,气候变化税在英国实施了将近20年,它通过气候变化协议的帮助保证了特定企业和行业的竞争力。而“排放价格支持机制”作为气候变化税的一个独立组成部分,使其更好地和碳排放权交易体系进行对接与互补,促成了两种制度和相关政策的互相作用并得以在英国进行综合运用。

三对我国的借鉴与启示

英国气候变化税在广义上具备碳税的属性,通过分析英国在实践中如何将其和碳排放权交易体系进行协调的方式,能够得知,碳税和碳交易这两种制度的综合运用,能够产生互相补充、互相强化的成效。我国现阶段尚未开征碳税,未来开征碳税时,碳税和碳排放权交易体系在我国如何协同调配,可以参考英国以及其他诸如德国、法国等一些采取了广义上碳税制度的欧洲国家的经验与措施。

1.以特定能源的使用量为征税对象。英国将气候变化税的管控目标放在了特定能源的使用量上,而不是放在对二氧化碳等温室气体的排放量上,这一措施巧妙地避开了碳排放权交易的二次监管,且不会影响英国政府的减排目标,因为各企业仍然会出于财政支出、成本规划的考虑,为了抑制能源的使用量而在生产过程中有意识地减少二氧化碳等温室气体的排放量。倘若我国在未来适时开征碳税,也可以效仿英国的做法,将碳税的管控目标放在对生产作业中将会排碳的能源的使用量上,从而使企业积极限制能源的使用。将二氧化碳的排放控制在能源使用的源头,降低了碳税和碳交易机制对二氧化碳等温室气体重复管控的可能性,可极大地缓和两种制度共同存在所造成的政策协同上的复杂程度。

2.构建碳税与碳排放权交易两种制度之间的转换机制。我国政府在碳税制度的构建完善过程中,可以适时尝试赋予符合要求的企业享有两种制度的自主选择权。政府可以制定碳排放权交易费用和碳税之间的转换机制,给予排放者在两种模式之间自由选择的权利,由政府根据碳市场的实时情况制定转换比例,被纳入配额管理范围的企业可以将碳排放权交易费用按照相应的比例转换成碳税,碳税也可以按照相应的比例转换成碳排放权交易费用,这样可显著提高固定税率的碳税制度的灵活性。符合一定要求的企业可以自主选择缴纳碳税的同时受到碳排放权交易制度的管控,也可以选择只缴纳碳税或者只受到碳排放权交易制度的管控,以有效削弱潜在的政治阻力和企业的抵触情绪。

3.碳税制度应体现税收收益中立特点。我国未来的碳税制度中应当体现碳税的税收收益中立特点,即将税收收入循环地使用于纳税主体。正如英国气候变化税将所有被征收气候变化税的企业为雇员缴纳的国民保险金减少0.3个百分点,我国开征碳税的目的也不应仅是为了增加政府的财政收入,而是应更多地定位于弥补碳排放权交易体系难以实现减排目标的缺点。我们建议,一种做法是我国可以效仿英国的做法,在不考虑碳税是否会呈现负收益的情况下,对所有被征收碳税的企业为其员工缴纳的社会保险费给予一定比例的折扣;另一种做法是政府在征收碳税的同时,也对被征收碳税的企业所缴纳的企业所得税给予一定程度的减免,尽可能地降低税制对资本、劳动产生的扭曲,在实现改善环境状况目标的同时,促进国民经济健康发展。此外,还可设立类似于英国的“强化投资补贴”项目,鼓励企业投资节能和环保的技术或设备。同时成立碳基金,为产业与公共部门的能源效率咨询提供免费服务、现场勘察与设计建议等,并为中小企业在提高能源效率方面提供贷款,支持能源效率提升活动。

(本文为节选,原文刊发于《税务研究》2020年第1期。)
来源:税务研究

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