修改“东道国原则”: 中国海外投资与《巴黎协定》相一致的重要一步

碳道小编 · 2020-05-11 06:05 · 阅读量 · 117

摘要:随着“一带一路”倡议被写入中国共产党党章,中国将成为“一带一路”国家外国直接投资和开发援助的最大来源国(Gallagher and Qi Qi, 2018)。因此,推动中国海外投资绿色水平的提高对全球绿色发展至关重要。

根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)的数据,2016年,中国的海外投资现金流量为,1830亿美元,达到纪录以来的的峰值,仅次于美国。中国是对最不发达国家和亚洲发展中国家投资最多的国家,其中,中国投资最多的三个地区分别是俄罗斯、欧洲中部和亚洲东部。随着“一带一路”倡议被写入中国共产党党章,中国将成为“一带一路”国家外国直接投资和开发援助的最大来源国(Gallagher and Qi Qi, 2018)。因此,推动中国海外投资绿色水平的提高对全球绿色发展至关重要。


一、中国对外投资结构与其绿色水平

开发融资在对外投资中占重要角色,主要参与者是中国的政策性银行,如中国进出口银行和中国国家开发银行。此外,中国银行和中国工商银行等商业银行在对外投资中也有一席之地。商务部提供少量的无息援外贷款、赠款和实物援助,中国进出口信用保险公司提供信用保险服务。中国大型企业也直接向借款人提供供应商信贷(Brautigam和Hwang, 2016)。除进出口银行外,上述所有银行在本世纪前10年向外扩张之前,都主要在国内市场经营。


表1展示了不同来源的中国海外投资现金流动情况及其估计价值。虽然方法、平减指数和范围选择方面的不同导致了资金测算的相当大的差异。然而,在比较开发融资的总体估值时,每年的平均值范围大概在236-671.1亿美元之间,而这一范围在与最近一年的数据比较时进一步缩小。中国对发展中国家的海外融资规模在每年380亿美元(2014年)到450亿美元(2018年)之间(包括不符合DAC要求的部分),这相当于全球官方发展援助(ODA)的27%-32%。


表1: 根据不同来源的中国海外融资现金流动(单位:10亿美元)

来源 :

CGIT数据:www.aei.org/china-global-investment-tracker/?ncid=txtlnkusaolp00000618

CGEF数据: www.bu.edu/cgef,包括Gallagher (2017), Muñoz Cabré, Gallagher, Li (2018), Zhou, Gilbert, Wang, Muñoz Cabré和Gallagher (2018)的来源。

CARI数据:www.sais-cari.org/data/

AidData数据:www.aiddata.org


在全球范围内,中国、日本、韩国是投资煤电厂最多的三个国家(Doukas, De Angelis, Ghio, Trout, Bast,和Bossong, 2017)。2000年至2016年期间,国开行和进出口银行提供的1600亿美元的能源融资中,约有80%用于发电厂建设。93%的电厂融资被用于煤炭发电行业(66%)和水力发电行业(27%)(Gallagher, 2017)。国开行的整个贷款组合反映了这一趋势:根据国开行的年度报告,绿色贷款占比14.5%。中国政策性银行在开发融资中扮演关键角色,为实现巴黎协定目标,这些银行还需提升对外投资绿色水平。


二、中国国内外投融资环境保障差异


与许多其他国际金融机构一样,国开行和进出口银行在其投资战略中没有对《巴黎协定》中条款进行详细阐述,也没有明确如何将《巴黎协定》目标整合到自身行动中。然而,随着中国绿色发展决心的强化,这一情况有望得到改善。2019中国国家主席习近平在“一带一路”国际高峰论坛上的讲话中强调“我们之间需要开展开放、绿色、清洁的合作,我们可以启动绿色基础设施建设项目,进行绿色投资,提供绿色融资,以保护我们都称之为家园的地球。在过去的两个五年计划中,中国对可再生能源行业的税收激励和在公共投资方面做出的努力,可能会逐步渗透到出口领域,提升绿色出口能力。在挖掘国内外规模经济的同时,推进中国对外投资的绿色化进程。


通过比较中国对国内和国外绿色投资的政策和法规框架,可以发现中国在对外投资方面还有相当大的策略提升空间。修订版《政府核准的投资项目目录(2016年本)》中强调,国内投资项目应该由当地环境保护机构根据其环境影响进行评估和管理;与高环境风险相关的项目需要严格的环境审批程序和持续的监督。因为中国各行业产能过剩、污染和排放之间存在着密切的关系,钢铁、水泥和煤炭等行业受到严格控制,以防止或缓解产能过剩,同时控制污染和减少排放。此外,更严格的环境法规也在国内金融部门发挥作用。由于三峡公司的小河坝项目在环境评估阶段没有充分考虑到项目对鱼类自然保护区的影响,2015年,中国生态环境部收回了2012年授予三峡工程公司在重庆附近修建小南海大坝的许可证。这些例子都表明了中国国内的环境保护标准在不断提高。


但是,对中国海外投资的监管要求并没有像对国内的监管那样提高。这意味着,对中国国内投资的监管和保障措施要比对中国海外投资的监管和保障措施严格得多,而这一差距近年来也一直在扩大。比如,缅甸密松大坝项目由于当地居民对其潜在负面环境影响有担忧进而提出了施工抗议,使得自2011年起该项目一直被搁置。但是由中国电力投资集团公司从中国进出口银行获得的35亿美元贷款中的很大一部分已经投入项目之中,也许不能退还给投资者。目前也尚不能确定该项目是否会在未来某个时间恢复。


三、实现由“东道国原则”到“最佳实践”标准的转变


与国内投融资绿色水平相比,中国对外投资绿色水平之所以不高,一项重要原因在于,包括政策性银行在内的金融机构在对“一带一路”沿线国家投资时,往往采用“东道国原则”,即环境与社会影响管理遵循当地相关法律法规。然而,许多“一带一路”沿线国家能力不足,环境与气候法律法规薄弱,难以正确规约海外投资项目。“东道国原则”虽建立在当地政府自主招商引资之上,但长远来看,既不利于当地环境与社会健康发展,也不利于境外投资可持续增长。


作为中国海外投资与《巴黎协定》接轨进程中的一个步骤,建议在国务院、人民银行、银保监会等监管机构的指引下,以国家开发银行为代表的金融机构开始修改“东道国原则”。与其采用“东道国原则”,不如选择执行受援国和投资国两者中环境法律法规更为严格的国家的有关规定,从而统一海外和国内的环境监管与保障措施,这可以称为“最佳实践”原则。如果国开行和进出口银行开展实行“最佳实践”,可以为其他中资银行实施类似的原则树立榜样,这将是与《巴黎协定》接轨进程中的重要一步。


改变“东道国原则”应被视为推动同类政策、朝向同一目标迈进的第一步。建议在“一带一路”投资中纳入中国国内已经推出的、中国银保监会也将强制执行的针对敏感行业投资的强制性污染责任保险;建议中国出口信用保险公司要求企业提供环境影响评估报告作为获得保险的前提条件;建议14个主权开发投资基金,如中非发展基金等实施和披露社会和环境保障措施;建议商务部在“鼓励目录”和“负面清单”中将国家发改委2019年3月《绿色产业指导目录》所界定的绿色产业纳入考量,同时剔除煤炭等碳排放密集型行业。


四、结论


虽然目前还不清楚“一带一路”投融资会在多大程度上遵循多边标准,但是,无论是在煤炭融资还是与投资相关的环境保护方面,中国作为绿色或气候改善倡导者的外交立场与“一带一路”投资宽松标准之间的不匹配是不可持续的。中国对“一带一路”进行大力倡导和推广,通过讨论和协作实现共享增长。在这种情况下,“一带一路”的宽松标准更会被其他国家审视和质疑,尤其会被其开发银行逐步告别煤炭投资领域、开始应用“最佳实践原则”的“一带一路”伙伴国家关注。作为增强中国绿色外交实力的一步,中国国家开发银行等金融机构应该修改“东道国原则”,在受援国和本国中选择环境严格程度最高的标准执行。相信在G20集团其他成员国的开发银行共同努力之下,能源投资也将随之脱离碳密集型产业领域。


附注


[1]我们在文中使用广义“为发展而进行的融资“来定义发展融资,即官方和非官方资金向发展中国家的流动。


作者:

Mathias Lund Larsen 中央财经大学绿色金融国际研究院国际合作部负责人


编译:

王子叶 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

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