欧洲宣布将实施碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)后，中美两国的态度有所不同。虽然美国未启动任何全国性碳机制 (carbon regime)，并且极有可能在拜登任内都难以实现，但是美国官方和智库大多对CBAM持肯定和欢迎的态度。中国于7月16日（CBAM出台第二天）开启了全国碳排放权交易市场，向建立全国性碳机制迈出关键一步。但中国学界和智库更多为中国商品出口欧洲可能会被征税而隐隐担忧。在碳边境调节机制问题上，欧美可能联手，美国有可能以气候变化的名义跟进采取类似的进出口关税措施。

  

一．CBAM背景

2021年3月欧洲议会通过CBAM决议。7月15日欧盟委员会公布了CBAM细则。CBAM主要目的之一是防止碳泄漏。理由是欧洲受碳排放管制的企业被强制参与碳交易市场(EU-ETS)，如果非欧企业所在的国家或地区没有实施类似碳机制的话，其成本可能低于欧洲本地产品，结果可能是1）欧洲企业把产能挪到国外，以降低成本，从而导致欧洲制造业空心化和就业岗位流失；2）进口高碳产品凭借成本优势碾压欧洲本土产品，导致欧洲碳交易机制失灵。

按照计划，CBAM会分阶段实施，并且逐步涵盖所有欧盟碳交易市场所涵盖的商品类别。很多实施细节尚未确定。

 

二．国内观点

国内学术界和智库对CBAM十分关注，近来频频召开国内国际研讨会并发表不少分析评论。概括如下：

1. 估算CBAM对中国商品征收的碳税额度。虽然各家的假设条件和基础数据有所不同，导致测算的碳税额度略有不同，但大都认为中国的钢铁和铝两个行业在CBAM实施初期将承受较大压力。但这个压力最终是传导到欧洲消费者还是国内生产商，其实并没有深入讨论。而且这个压力对中国的钢铁和铝占全球份额的影响有多大，也没有深究。

2. 建议加快国内碳市场发展进程。尽管CBAM计划要在2023年实施，但到2026年才真正开始征收碳税。考虑到中国全国性碳市场交易才刚刚开始，且目前仅涵盖数据成熟度较高的发电企业，要想在未来四年时间里将CBAM覆盖的行业全部纳入全国性碳市场，挑战还是很大。但美国在拜登任内很难启动全国碳市场或者碳税，为何并不为CBAM而焦虑呢？

3. 主张与欧洲积极对话。希望通过与欧盟对话以尽量延缓或降低对中国产品征收的碳税，但缺乏具体可实施的建议。由于中国已向国际社会承诺2030碳达峰和2060碳中和的“双碳”目标，不少国内专家表示中国不存在坚决抵制CBAM的选项，但可以考虑消极应对。

4. 质疑CBAM是否适用于中国。在7月7日的一个国际视频研讨会上，一位中国学者用“共同但有区别的责任”原则质疑欧盟能否对中国施行CBAM。欧盟官员告诉该学者，CBAM并不针对国家，只是针对企业。虽然欧盟对每一个进口企业的碳排放水平分别进行考量在操作上难度较大，但此操作可能规避国别问题。目前欧盟对具体操作细节还在研究。

5. 违反WTO原则。国内不少专家提出CBAM与WTO非歧视性原则相抵触，尤其是GATT第3条和第20条(b)和(g)条款。但也有专家承认，CBAM可能并未违反WTO规则，因为气候问题关系到全人类福祉，这符合WTO相关规则的例外条件。

综上所述，目前国内专家大都被动反应式地从技术层面分析CBAM,并没有通过中美欧三方的气候合作与竞争的大视角看待这个问题。

 

三．美国对CBAM的态度

在应对气候变化的全球大格局下，中美欧三方的互动与话语权变化在很大程度上左右着全球应对气候变化的整体进程。相较于中国，美国并没有实施全国性的碳交易或碳税机制，而且极有可能在拜登任期内难以实现。如果拜登之后又是共和党执政的话，则更加难以实现。因此美国似乎更应比中国担心其出口欧洲的商品可能会遭到欧盟的碳税惩罚。然而美国对CBAM的态度完全不同。

关于CBAM，美国近期观点包括以下几点：

1. 对CBAM表示赞赏。美国政界，尤其是执政的民主党，普遍承认欧洲在气候变化领域处于领先地位。认为美国应重拾领导地位，积极赶上，与欧洲相向而行。美国甚至认为欧洲CBAM是一招很高明的进攻战术，是欧洲放在谈判桌上的一把枪，目的是取得国际气候谈判的主导权。

2. 推动气候驱动的贸易议程。拜登政府将采取有别于上届特朗普政府的贸易战略，在探索气候驱动的贸易议程（climate-driven trade agenda)。CBAM是典型地为实现气候目标而采取一系列国际贸易相关措施，正好符合美国的气候驱动的贸易议程之政策取向。

3. 与EU采取一致行动。拜登执政后，始终强调与其盟友和伙伴采取一致行动。众议院贸易分委员会主席Earl Blumenauer曾在三月份的一个研讨会上表示，美国已经在与EU就建立气候驱动的贸易政策进行初步协商；同时就中国钢铁和铝的过剩产能与EU交换了意见。而中国的钢铁和铝恰恰是可能被CBAM最先征收碳边境调节税的行业。7月15日，德国总理默克尔访问美国，双方宣布建立气候伙伴关系，这释放出非常明显的信号：欧美将在气候问题上寻求一致行动。几天之后，美国就向德国抛出橄榄枝，在双方争执长达10多年的北溪二号输气管道问题上妥协，为德国（带领欧洲）同美国在能源和气候问题上协同合作扫清了一大障碍。一位美国官员坦率地说，“盟友应该基于务实、友谊和信任精神解决争端。”

4. 立法设立碳边境调节税。美国在考虑采取与欧盟CBAM类似的政策。CBAM在国会已经引起越来越多议员的兴趣，有资深参议员称这是“污染者进口税”(polluter import fees)。德拉瓦尔州民主党参议员Christopher Coons在7月18日提出设立碳边境调节税法案，目前该议案在参议院金融委员会等待审议。据称，民主党可能准备在年末不依靠共和党的赞成票就可以通过预算案时，强行加入这个相关条款。但拜登是否支持，尚不明朗。

 

四．美国对国际气候合作的新态度

美国充分认识到在特朗普政府时期退出国际气候舞台让美国的国际声誉大跌，同时认为中国趁虚而入。拜登执政后将气候政策作为优先项之一，并且明确强调要通过与盟友及伙伴国家(allies and partners)合作，恢复美国的气候领导地位和话语主导权。而气候议题也是被中美双方均认可的极少数目前可能合作的领域之一，但美国在气候谈判中将采取与前任政府不一样的策略。

1. 气候与贸易议题协同并进。种种迹象表明，美国将采取气候与贸易两个领域协同并进的策略。尽管这两个领域的专家往往采用不同的语言和叙事方式，难以协调，但将新的贸易原则贯穿于气候谈判将极可能是拜登政府的气候政策特点。拜登政府新公布的贸易政策以美国工人为核心，要求推行美国价值和提倡公平贸易。同时要求贸易政策要考虑环境保护和应对气候变化，尤其是推动气候进程必须强化贸易规则。 

2. 将改写WTO规则。跟特朗普的“不开心就退群”不同，拜登采取“不开心就改规则”的方式。在一次研讨会上，当问到美国是应该在COP框架下还是WTO框架下协调国际气候与贸易争端时，有资深专家表示美国不指望COP，因为COP是基于共识达成的协议，由于形成国际共识太难，因此COP非常低效。美国贸易代表Katherine Tai在参议院金融委员会关于总统贸易政策的听证会上表示，将与WTO新任总干事Ngozi OkonjoIweala及盟国一起对WTO的规则和程序进行改革。这恐怕也是美国不担心CBAM会与WTO不相容的底气。美国一直声称中国利用了WTO漏洞进行不公平竞争，美国欢迎竞争，但是时候补上漏洞了，按规则竞争。

3. 与中国竞争将是多维度。参议院金融委员会主席Wyden明确表示，美国的每一项贸易政策都将非常直截了当，那就是与中国在就业和经济发展上竞争。Wyden认为中国过去利用了全球贸易体制的弱点，让美国工人处于劣势地位。美国除了继续在知识产权、高科技等领域上对中国施压，还会在多领域全面开花，在包括稀土、数字贸易、劳工标准、供应链等领域都将同中国展开竞争。

4. 欧美采取一致行动。中国要充分假设欧美会在气候和贸易等领域越来越多地协调行动。有美国议员表示，美国应该先在小范围与关键国家达成一致，再同中国谈判。当然也不排除在一些问题上，第一轮就纳入中国。另外在气候议题上，美国也在通过印太四国Quad（美、澳、日、印）气候工作组进行协调。

5. 要求中国将气候合作议题与中美关系其他议题隔离。尽管美国准备将气候与贸易问题协同并进，但要求中国将气候问题独立开来与美国对话。在7月22日的参议院外交委员会的一个听证会上，美国新任总统气候特使高级顾问的Jonathan Pershing提到国务卿Blinken和总统气候特使Kerry都明确向中国表示过，气候是重要但独立的议题，美国不会牺牲其他领域的美国利益来换取中国加大气候行动。

近几周，美国政治主要聚焦在基础设施法案上，其最终签署版本有可能包括美国在气候政策上的一些举措。