中国航空公司代表对此决议投了反对票，在表明中国民航业应对气候变化的决心与信心的同时，指出国际行业组织多年来所推行的可持续发展以及气候变化应对措施未能遵守共同但有区别责任和各自能力的全球气候应对气候变化基本原则，呼吁充分考虑不同航空公司所在国家的发展阶段。但根据IATA议事规则，中国航空公司的意见因未获得三分之二多数支持，2050年航空业实现净零排放等相关决议最终仍获表决通过。

       IATA决议，未考虑各国、各地区所处的航空运输发展阶段、发展条件、发展速度、技术水平的差异，违反了全球气候治理的国家自主贡献原则，违背了共同但有区别的责任和各自能力原则，转嫁发达国家航空运输业应承担的减排责任，限制发展中国家航空运输业的发展；同时，与可持续发展原则相悖，必将对本已受到新冠疫情重创的航空运输业，特别是技术高度依赖进口的中国航空运输业带来沉重的打击。本文从技术、经济和政策角度，对IATA提出的“全球航空业2050年实现净零碳排放”目标及相关行动的不可行性、不合理性和不公平性进行分析。

01 IATA决议存在的主要问题

    （一）早在2010年ICAO第37届大会，IATA等非政府组织就提出了国际航空排放2050年比2005年减排50%的雄心勃勃目标（50/50目标），中国等几个主要发展中国家对该目标一直持保留意见，认为该目标未经过科学的可行性论证，未考虑发展中国家的发展阶段和国情。2019年ICAO第40届大会，欧美国家及国际行业组织在大会决议中要求将该长期目标问题作为工作重点并在第41届大会获得通过。ICAO正在进行国际航空运输长期减排目标可行性的分析，又恰逢2022年第41届ICAO大会召开前夕。IATA此时以年会“集体决议”的形式，不顾成员航空公司的反对意见，提出“全球航空业2050年实现净零排放”目标，意在向ICAO“施压”，迫使ICAO第41届大会顺利通过更为激进的国际航空运输减排目标。

       同时，IATA呼吁ICAO制定统一的全球减排措施，取代不同区域、不同国家的减排手段，也明显违反了全球气候治理的国家自主贡献原则、未遵守ICAO共同但有区别责任和各自能力原则。

     （二）依据ICAO第40届大会决议要求，ICAO环保委员会（CAEP）正在进行CORSIA的第一次定期评估。初步评估结果，已经表明CORSIA现行的抵消责任分配方法存在严重的不公平性，使得国际航空运输增长速度更快的发展中国家和经济转型国家航空公司，其单位碳排放承担的抵消责任远远高于国际航空运输已处于成熟阶段、增长速度接近零的发达国家航空公司，导致较为严重的市场扭曲。该状况并不符合自2010年ICAO第37届大会开始就写进大会决议的“设计和实施国际航空基于市场的措施（MBMs） 的指导原则”。为了促进CORSIA机制的完善、进一步发挥市场手段的减排效应、推动国际航空运输的可持续发展，CAEP发展中国家专家代表对此提出若干建设性的修订意见。但ICAO目前尚未采取进一步的措施修订抵消责任分配方法及其他一揽子标准。在此情况下，IATA决议重申各成员航空公司应无条件地全面支持并参与CORSIA，意在掩盖CORSIA抵消责任分配存在的不公平性和导致的市场扭曲以及发达国家转嫁减排责任的事实，转移发展中国家对CORSIA进行定期评估的争议。此外，通过CORSIA早日实施，IATA也能够推广其开发的航空碳交易系统（ACE）获利。

     （三）IATA呼吁ICAO各成员国政府同意提出与IATA新的激进减排目标一致的国家碳减排目标，并制定支持民航业目标确保实现的政策框架；同时，要求所有行业利益相关者承诺制定降低环境影响的行动方案以及具体时间线。然而，依据全球气候治理的国家自主贡献原则，各国已经提出了各自的国家自主贡献减排目标（NDC）。IATA此举，实属无理要求。

      根据行业可采用的减排措施，IATA所提到的利益相关者包括可持续航空燃料（SAF）生产公司、空中航行服务提供机构 (ANSP)、飞机与发动机制造商和机场运营商。据此，IATA提出了SAF生产供应、运行技术和飞机与发动机技术使用的预期目标（如表1所示）。ICAO尚在开展国际航空运输长期减排目标可行性和技术路径的分析，对各项减排技术的减排潜力和可行性并无定论。IATA在此时提出技术措施的预期目标，也是意在2022年ICAO第41届大会中推动该激进目标的通过，并进而能够主导或影响后续一揽子标准和措施的制定（比如所谓的LTAG-SAF标准和CORSIA-SAF标准等）。

   表1 IATA减排技术措施使用预期目标

02  IATA目标的不可行性分析

（一）技术不可行

       IATA提出在目标实现过程中起主要作用的新型能源飞机技术、SAF生产技术等目前尚不成熟，且SAF产量规模也不明朗，全球各研究机构对此进行的可行性评估尚未得出明确结论。英国航空可持续联盟2018年发布的英国航空业实现净零排放目标路线图、荷兰航空航天研究中心及SEO 阿姆斯特丹经济研究中心于2021年2月发布的欧洲航空业2050年净零排放目标路线图及可行性分析报告、航空运输行动小组（ATAG）《Waypoint 2050》报告等，对SAF的使用比例和减排贡献比例分析结论差异较大；且上述分析过程较少考虑发展中国家的自然资源、资金与技术能力和政策条件的实际情况。

       进一步对比IATA提出的SAF生产量建议与近期欧盟“FIT FOR 55”一揽子法案提出的SAF使用比例要求，基本一致。也即，IATA的SAF生产量预期目标更多是基于欧美发达国家情况提出的。如此片面的分析结论，却要求全球所有国家采取措施实现，是不科学、不合理的。

（二）经济不可行

       IATA除提出SAF生产量和使用比例建议外，还鼓励成员航空公司在此过程中起到引导示范作用。然而，欧盟研究报告预测，2030年SAF价格折合CO2减排成本为642欧元/吨，是目前EU ETS碳市场价格的22倍，到2050年使用SAF的减排成本预计可下降为312欧元/每吨CO2。与此类似，航空运输行动小组（ATAG）《Waypoint 2050》报告指出，现行成熟SAF生产技术的生产成本为传统航煤的3倍，生产成本很高，因此销售价格也会极其高昂；另外，至2050年SAF的需求量预计会达到2025年的近100倍。

       民航业是典型的低利行业和环境敏感性行业，1947年-2019年的世界航空平均净利润率仅为0.48%（美国航空公司协会统计数据）。按照现行化石燃料价格计算，航油成本占到航空公司经营成本的20%-30%左右。尽管目前普遍认为通过政府政策支持和建立有约束力的更高减排目标将逐步降低SAF的成本，但在技术、经济可行性等问题均未得到解决的前提下，盲目提出大规模使用SAF的不合理目标，必然导致航空公司运营成本的巨幅攀升。带来的后果只能是航空公司缩减运力、提高航空票价，民众的航空运输需求难以满足，行业也处于衰退状态。这与可持续发展原则相悖，必将对本已受到新冠疫情重创的航空运输业，特别是技术高度依赖进口的中国航空运输业带来沉重的打击。

       在后新冠疫情时期，行业最大的目标应是如何恢复元气，实现“可持续的生存与发展”；生存是排在第一位的。全球航空运输业采用的减排措施，应以确保不给航空运输业附加不合理成本负担为前提。

（三）政策不可行

       2050年实现净零碳排放作为全球统一的行业减排目标，并未考虑各成员国、各地区所处的航空运输发展阶段、发展条件、发展速度、技术水平的差异，违背了“共同但有区别的责任”（CBDR原则）。我国民航业目前处于快速发展阶段，与欧美等发达国家成熟市场相比，运量及排放均呈现规模大、增速快的特点。对比2013年至2019年主要发达国家和金砖五国及部分非盟国家为代表的发展中国家航空运输排放量，可以发现发达国家航空运输排放比上年增速比发展中国家要慢许多（如图1所示）；其在未来实现航空运输碳中和的压力比发展中国家要低。同时，很多发展中国家航空运输排放增速的变动幅度也较大，其未来的发展更需要稳定的环境与有利的支持条件。因此，要求全球航空业在同一个时间点实现统一的减排目标对发展快、排放增速高的国家具有不公平性，明显存在发达国家航空公司转嫁减排责任之嫌。

图1 2013-2019年全球典型国家航空运输CO2排放比上年增长率

数据来源：OECD

       此外，各个国家所拥有的资源不同， SAF生产技术路径不同，未来供应链保障等更涉及各国国家能源安全、粮食安全、生态安全等国家发展战略。英国和欧盟对SAF贡献比例预测均基于自身SAF原料资源和供应链安全，仅考虑少量SAF进口;ATAG对全球SAF供给能力预测主要基于美国、巴西、印尼等生物质原料供给丰富国家资源的推断，未考虑中国等人口大国以及其他面临资源短缺国家的粮食安全和能源经济安全的系统性风险情况。因此，IATA在不考虑或漠视发展中国家面临的实际问题情况下，鼓吹、强迫成员航空公司接受不合理的减排目标和路径，是无理和不切实际的，也是我们无法接受的。

03  IATA目标对成员的约束力问题
    IATA作为一个航空企业的行业协会，属于国际非政府组织。其官方网站明确协会的使命是代表航空公司业的利益，引导和服务航空公司业的发展；愿景是团结航空公司力量，构建安全、有保障、可持续发展的航空运输业增长环境。航空运输业能源转换门槛高、碳减排技术实施难度大、碳减排成本高昂，已经成为全球公认的事实。IATA第77届年会提出的环境目标和相关行动决议如若实施，发展中国家航空公司将面临举步维艰的局面。该决议，已然违背了IATA自身提出的使命和愿景，忽视了发展中国家航空公司权益，不能形成团结全球航空公司共同抵抗气候变化的局面，会阻碍发展中国家航空运输业的可持续发展。在成员尚对该决议存有较大分歧时，IATA不应以超三分之二成员达成一致原则，认为该决议具有强制执行力，并要求各国政府出台政策确保IATA目标的实现。

       全球航空业减排目标的制定和路径的设计，首先要遵守联合国气候变化框架公约（UNFCCC）所制定的“共同但有区别责任”、考虑发展中国家具体需要和国情、尊重各缔约方的可持续发展权等原则。应由各国政府在充分评估各自的能力、资源条件等因素后，制定符合自身发展的减排目标。IATA在此过程中，应发挥行业协会的真正职能，努力协调各成员通过谈判与协商，制定科学、合理、可行的全球航空减排目标；并提供必要的技术与资金支持。而不应利用其议事规则，罔顾全球航空业在后疫情时代面临的行业低迷、成员生存受到威胁的事实，不顾部分国家提出的反对意见与合理建议，仅代表欧美国家航空公司利益，利用其具有影响力的国际组织身份向国家政府，尤其是发展中国家政府提出无理要求。

       2021年10月14日至10月16日，第二届全球可持续交通大会在北京召开。大会发布的《可持续交通，可持续发展》报告，是由联合国经济与社会事务部，在联合国包含ICAO等15家分支机构的紧密配合下完成的。报告指出，可持续的交通在实现可持续发展目标进程中，是关键的领域之一；然而，科学虽然在向可持续性转变方面具有巨大潜力，但一些新技术也有可能进一步加深不平等，给特定国家带来限制或给环境带来更多挑战。因此，在采取这些措施的同时，必须保持和扩大公平获得交通服务的机会。许多国家的人均排放依然低于全球最高水平，然而这些国家的排放却由于现代化进程的提速和经济的发展而处于快速增长阶段。“寻找一条符合这些国家经济社会发展和人民生活水平提高需求的碳中和路径，对于这些国家而言至关重要”。