刘燕华｜国务院参事室  

王文涛｜科技部中国21世纪议程管理中心

气候变化是人类社会一个“生死攸关的问题”。

刘燕华曾任科技部副部长、党组成员，2009年受聘为国务院参事。作为活跃于国际领域的中国应对气候变化专家，刘燕华参加了联合国卡托维兹气候变化大会，并专为本刊创刊号撰写《全球气候治理新形势与我国绿色发展战略》一文。

本文作者根据联合国卡托维兹气候变化会议达成的成果，研判全球气候治理新形势，阐述应对气候变化的国内需求，分析气候变化研究的基本方向，并提出有关思考和建议。

 摘   要 

•联合国气候变化卡托维兹大会达成了包括《巴黎协定》实施细则在内的一揽子成果，为当前复杂形势下的国际气候多边进程重新注入了信心和动力，但是全球气候治理在减排力度、气候资金、技术研发和领导力上还存在缺口。

•中国在国际上积极促进《巴黎协定》全面均衡落实和实施的同时，要利用当前减排压力相对宽松的国际环境和全球能源变革与低碳发展的有利形势，立足国内可持续发展的内在需求，加快促进经济绿色低碳转型，打造先进能源和低碳技术的核心竞争力，为应对未来全球减排进程更为紧迫的形势奠定基础。

•要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，研究并制定中长期应对气候变化和低碳发展战略。外树形象和领导力，内促发展和转型，仍是中国当前从容应对全球气候治理新形势的战略选择。

 内容摘编 

 

全球气候治理新形势China Sustainability Tribune

1、减排缺口

目前共有170个缔约方都已经提出了包含减缓目标或行动的国家自主贡献（NDC）方案。研究表明：即使这些方案全面实施，到2100年，全球气温升幅仍将达到2.7℃～3.1℃，无法满足协定确定的2℃温升目标; 如果进一步实施1.5℃温控目标，那么全球排放在2050年左右就必须达到近零排放，比实施2℃温控目标提前10~20年。

 

如果特朗普的气候政策持续8年，则2016~2024年美国的CO2累积排放量将比NDC 情景高34亿吨，年均增加4亿吨左右。美国退出《巴黎协定》的决定将压缩其他国家的排放空间，增加其他国家的碳减排负担，进一步加大实现《巴黎协定》目标的难度。而作为目前的排放大国，中国将承受更多的减排压力。

 

2、资金缺口

为实现全球目标，无论是减缓和适应行动，都需要在世界范围内扩大气候供资规模。发展中国家有效实施NDC需要发达国家提供充分的资金支持。研究表明，为实现全球2℃控温目标，发展中国家每年需要3000~10000亿美元的资金支持。

 

根据历史排放量等指标核算，美国应是最大的资金来源国，但由于美国退出《巴黎协定》后终止履行出资义务，也会影响其他发达国家出资的意愿和力度，使《巴黎协定》下到2025年前发达国家每年负责筹集1000亿美元资助发展中国家减缓和适应气候变化的目标难以实现，将使小岛屿国家、最不发达国家及非洲国家应对气候变化的影响和损失面临更大困难。

 

3、技术缺口

自政府间气候变化专门委员会（IPCC）成立以来，气候科学研究持续进行，观测手段、分析方法、解决不确定性难题的方法学已经有很大进展。IPCC的情景分析也表明，目前实现深度减排的大多数减排技术已经具备，但其经济性和竞争力仍有待提高。

 

根据目前全球的产业结构和技术路线判断，尽管近年来低碳技术进步很快，市场普及率逐年提高，但仍很难全面支撑世界范围的实质性减排，特别需要重大技术（如储能、提高资源利用效率、适应和碳汇以及地球物理工程等）的重要突破，在能源生产、能源消费、科技和体制机制方面引领革命。

4、领导力缺口

美国政府退出《巴黎协定》后影响力和领导力减弱，为中国进一步引领国际气候治理制度的走向提供了机遇。但发展中国家和发达国家仍会面临尖锐矛盾和复杂博弈，中国应当妥善应对。

中国发挥影响力和领导作用，并不意味着要做出超越国情和自身能力的贡献，更不是要额外分担美国所放弃的责任义务，而是要引领全球气候治理始终坚持公平公正原则，充分反映并维护中国及发展中国家的利益诉求。

 

应对气候变化的国内需求China Sustainability Tribune

中国必须走出一条有别于发达国家发展历程的新路，就应对气候变化而言，中国在制度建设、市场手段、国际合作等方面还存在着巨大需求。

 

1、中国正处于关键的转型期

党的十九大确立了新时代到2050年中国社会主义现代化建设两个阶段的发展目标。《巴黎协定》也提出了到本世纪下半叶全球实现温室气体净零排放的应对气候变化目标。中国应在同一时间框架内统筹考虑这两个目标，研究并制定中国2035年和2050年温室气体减排目标和低碳发展战略，及相应的实施规划和行动方案。

 

2、中国碳市场建设有待加快

碳市场建设需稳步推进，并不断完善，适时实现全覆盖。同时，结合全国碳排放权交易市场发展，把现行对企业的用能权管理逐渐统一为二氧化碳排放权管理，以控制和减少二氧化碳排放为抓手和着力点，体现促进节能和能源替代的双重目标和效果，并为可再生能源快速发展提供更为灵活的空间和政策激励。

 

3、绿色“一带一路”是生态文明建设的国际化平台

 

“一带一路”沿线国家大多依赖农业，正遭受海平面上升、水资源短缺、大气污染和生物多样性丧失等巨大生态环境威胁，而气候变化正加剧这些威胁。如何帮助其评估气候变化影响及风险，开展适应与减缓行动，已成为保障“一带一路”建设顺利实施和推进绿色“一带一路”建设的重大命题。

 

4、适应能源结构调整的市场化改革非常关键

中国高质量发展的核心问题之一是改善能源结构，新能源是根本出路。中国是可再生能源生产大国，目前遭遇到“弃风弃光”、上网瓶颈、分布式发展缓慢等问题的制约。电力生产和供应方式需要从自上而下的垄断式供应体系转变为自下而上和自上而下相结合的协调体系，这也是能源领域体制机制改革和市场化改革的重大方向。

 

5、二氧化碳总量控制逐步替代目前的能源总量控制

今后几十年内，尽管能源增长的趋势放缓，但是总量还会增加，增加部分主要靠非化石能源，需要及早制定高比例的非化石能源发展规划和实施方案。在新的形势下逐渐以二氧化碳排放总量控制代替能源消费总量控制，不仅强化节能，而且强化能源结构的低碳化，促进新能源和可再生能源发展。

 

气候变化研究的基本方向分析China Sustainability Tribune

1、新能源技术研究和产业化

应对气候变化不能仅关注一种技术，而需要关注各领域技术的均衡进展。加速清洁能源技术进步，可以实现经济增长、能源安全、可持续发展等多问题的协同解决。

 

2、国际制度安排和新型地缘关系

应对全球气候变化的国际制度安排，是新型地缘关系的反映。新的国际规则需要全新的发言权、主导权和方案设计，需要从长周期大尺度的视角来统一协调。在这一新的转型期中，中国必须具备主动性和积极参与的精神，在平台搭建中以科学的话语体系发挥引领作用，锻炼和培养人才队伍。

 

3、环境气候经济学及绿色创新经济学研究

要通过自然、经济、社会学的融合研究，从理论创新、文化创新、科技创新和制度创新等层面入手，对全球环境治理的环境成本效益、风险治理、权利与义务、责任与利益、国家安全等方面提出中国方案。

 

4、气候变化南南合作

在应对环境与气候变化过程中，南南合作的方式和手段要从简单的技术延伸到文化、政治、法律等多方面的交流，把硬基础设施和软基础设施有效结合，真正起到事半功倍的作用。

 

5、气候变化立法

气候变化立法是保障应对气候变化长期稳定开展的制度基础，碳交易中排放权等确权问题也需要气候变化立法的支撑。中国在世界生态文明建设中的引领作用，必须要有立法的保障。因此，应该加快应对气候变化的立法研究和推进进程。

 

6、气候变化的风险研究

需要把各类研究包括环境、经济、国家安全等要素统筹考虑、把握平衡。把科学的认识（影响、风险）与政策紧密联系，特别要注重不可逆的突变事件和可能的系统性风险。需要把适应和减缓并重，在气候变化风险研究中考虑其对关键基础设施的影响，以及气候变化与其他因素叠加可能引发的地缘冲突等系统性风险。

 

有关思考和建议China Sustainability Tribune

 

1、研究并制定中长期应对气候变化和低碳发展战略

首先，要制定2035年应对气候变化中期战略和规划，制定落实国家自主贡献承诺的实施规划和行动方案，规划二氧化碳排放达峰的具体时间表以及峰值排放量控制目标；在此基础上，进一步提出2035年强化行动的目标和对策。

其次，要制定2035~2050年温室气体低排放目标和低碳发展战略。

 

2、加强气候变化的非传统风险问题研究，统筹分析国内、国际形势，提出国内应对措施和全球治理的中国方案

 

未来气候变化将成为中国新时代社会主义现代化建设进程中潜在的巨大风险，成为威胁中国发展目标和总体国家安全的“灰犀牛”，需要妥善应对。

建议将气候安全和全球环境安全纳入国家安全委员会的职责范围，并将气候安全纳入国家安全体制和国家安全战略统筹考虑和部署，确保国家安全。

 

3、深化符合低碳发展的能源市场化改革；搭建绿色“一带一路”新能源利用平台，政府搭台，企业和社会参与，与“一带一路”国家开展友好合作

来源：《可持续发展经济导刊》2019.01-02期（内容有删减，未经作者同意）