特朗普执政以来，美国国内气候政策出现了大倒退。在联邦层面，特朗普坚持“美国优先”的执政理念,对气候变化的科学基础持反对质疑的态度，在相关的人员配置和政策落实方面呈现明显的“去气候化”特征。在地方层面，地方政府对气候变化问题的态度出现两极分化，难以形成合力，部分地方政府虽然希望做出积极应对，但心有余而力不足，成效有限，难以对全球气候治理产生积极影响。这种失衡低效的国内气候政策具有外溢效应，不仅对美国自身，而且对其参与双边与多边气候合作以及全球气候治理都造成了十分消极的负面影响。

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美国作为能源生产和消费大国、全球第二大碳排放国，在新能源发展、环保科技创新等与气候治理相关的领域优势明显，因此其国内气候政策走向和成效如何，将对全球气候治理产生重大影响。2017年特朗普就任美国总统以来，美国国内的气候政策出现大幅倒退，对全球气候治理造成恶劣的影响。

一、联邦与地方的视角

美国国内气候政策可以从联邦和地方两个层面来考察。联邦气候政策均倒退主要有三个表现。
第一，在观念认知方面，特朗普秉持共和党在气候变化问题上的传统立场，不认同气候变化的科学基础，对相关的气候评估报告采取漠视和怀疑态度。就任总统后，特朗普更是变本加厉，在不同场合声称气候变化是“骗局”，是“旨在削弱美国竞争力的谎言”。特朗普的这种认知与言论后来虽有所松动，但仍认为气候变化即便存在也并非不可逆转，是可“变来变去”的现象。特朗普对气候变化的认知对美国联邦层面的气候政策造成了巨大负面影响，将共和党否定气候变化问题的立场推向了极端。
第二，在人事任命方面，特朗普政府在应对气候变化相关的职能部门任命的几乎都是反对或质疑气候变化的人。起初，特朗普任命斯科特·普鲁特担任美国环保署署长，他曾多次指责和质疑环保署的权力，还联合其他二十几个州状告奥巴马的“清洁电力计划”违宪。后来普鲁特离职后，特朗普授意前煤炭行业游说人士安德鲁·惠勒继任环保署署长，激起许多民主党人和环保人士的强烈反对。特朗普内阁任职时间最长的阁员、美国能源部长瑞克·佩里曾嘲笑气候变化是“世俗碳邪教”，并称气候科学家操纵数据以获得资金。白宫顾问、极力反对气候治理的科学家威廉·哈珀认为：气候研究浪费钱财，有损科学界形象，更像是某种“印度教”的东西。特朗普的这些人事任命在联邦层面为气候变化反对论者提供了舞台，与之相应，这些人在任上的举措又为特朗普反对气候治理的理念提供了支持。
第三，在气候政策方面，特朗普政府对奥巴马的气候遗产采取了“急刹车式”的暂停、搁置甚至废弃。奥巴马政府在其第二任期内推出的以“清洁电力计划”为核心的《总统气候行动计划》是其最重要的气候治理遗产。然而，2017年1月特朗普宣称《总统气候行动计划》是“愚蠢且不必要的政策”，并用注重化石能源开发利用的“美国第一能源计划”取而代之。此后不久，特朗普大幅削减环保署的预算，并对其进行大规模裁员。特朗普或共和党的认识已直接转化成联邦政府的行动：一方面大幅削减与气候相关的科研预算，甚至包括执行多年、口碑甚好的‘能源之星’计划和先进能源研究计划，宣布退出《巴黎协定》并停止向绿色气候资金注资；另一方面要求直接撤销之前与气候变化相关的4项总统行政命令，立即对“清洁电力计划”相关条款进行审查，解散由白宫经济顾问委员会与管理预算办公室召集的温室气体社会成本机构间工作组等。
与之相应，美国地方政府层面的气候政策与治理成效也出现了倒退。在美国共有50个州和1个特区政府及其下辖至少8万个城市、郡县政府中，仍有部分地方政府在应对气候变化方面持积极立场，但其成效有限、不尽如人意。这种倒退主要体现在两个方面。
第一，积极应对气候变化的地方政府数量有所减少。在“去气候化”成为联邦政府气候政策基调的情况下，积极应对气候变化的地方政府数量明显减少。2013年，美国有29个州拥有可再生能源组合标准，到2019年时减少为25个州加华盛顿特区；2014年底，美国共有38个州编制了温室气体排放清单，制定了气候适应计划，但到2019年11月这一数字减少为23个州加华盛顿特区。
第二，地方政府应对气候变化的成效不如人意。美国地方性气候政策虽然数量众多，但缺乏实操性。由于缺少联邦政府的支持，地方政府推行的应对气候政策只能聚焦于政府行为或社区建设等方面，将减排、减缓和适应气候变化推广至不同领域的尝试收效甚微。
总之，特朗普上台以来，美国在气候变化问题上的立场出现了反转，联邦政府层面甚至出现了根本性逆转，而在大环境不利的情况下，部分地方政府的努力虽然取得一定成效，但总体而言是心余力绌，与奥巴马执政时期相去甚远。
二、美国气候政策出现倒退的原因分析
美国气候政策出现大幅倒退是由很多因素共同推动形成。联邦层面，愈演愈烈的政治极化导致两党在气候变化问题上出现认知分裂、难以达成共识是美国气候政策出现倒退的根源。地方层面，一方面受消极倒退的联邦气候政策的影响，另一方面受制于千差万别的地方实际情况，其关于气候治理的认知日趋消极，政策效能不断下降。而特朗普胜选就任美国总统则是推动美国气候政策倒退的直接原因
。第一，政治极化导致共和党和民主党在气候变化问题上的对立日益加剧，是造成美国气候政策倒退的根源性因素。自20世纪90年代以来，共和、民主两党在环境保护、气候变化等问题上的分歧就日趋明显，立场日渐对立。政治极化导致的认知分裂造成立法、行政和司法部门的相互制约与掣肘，带来联邦层面应对气候变化的政策失衡低效。无论哪个党派执政掌权，这一态势在过去几十年来都没有发生实质改变。
第二，特朗普胜选就任美国总统，其在气候变化问题上的认知水平和态度立场是当前美国气候政策倒退的直接原因。观念的力量是巨大的，正是因为特朗普所拥有的特征明显的观念系统，让他上台后将这种政治极化和认知对立推向极端，将对气候变化的否定怀疑推向极端，其在联邦政府政策层面的直接反映就是两党难以就气候变化问题达成共识，几乎无法出台任何有利于气候治理的政策。特朗普的这些做法，更是为兑现其竞选承诺，巩固其执政基础，看重短期经济收益所驱动。
第三，受联邦政府消极的气候政策影响以及自身禀赋的制约，美国地方政府气候政策也出现了倒退。一是美国地方政府在气候变化问题上的立场也呈现出分歧对立状态，一定程度上是两党在联邦层面的斗争向下传导的结果。二是地方政府的情况千差万别，基于地方实际而产生的气候政策难以统一，从而难以形成合力。三是地方政府的相关立法所具有的权威性不足，各州间的减排目标差异大，许多目标的达成遵循自愿原则，比使用激励监督机制的目标达成率更低。四是地方政府的气候治理行动受联邦政府财政预算制约,有些应对气候变化的措施没有明确的资金来源，而特朗普执政后联邦政府分配的资源少之又少。
三、美国国内气候政策的影响
美国曾经是全球气候治理最重要的参与者之一，其国内气候政策出现倒退不仅对其本土气候治理，而且对诸多双边和多边气候治理进程与效果都产生了消极的负面影响。
首先，消极的气候政策使美国的经济社会利益与国家形象受损。从长期来看，消极的气候政策对美国国家利益造成的负面影响是显著的。根据美国环保署最新的研究报告，如果不对气候变化加以遏制，其造成的种种后果将在21世纪末给美国造成数千亿美元的损失，包括供水短缺、基础设施瘫痪以及由空气污染导致的平均寿命缩短等。而《巴黎协定》的目标若不能达成，这将会使美国的人均GDP损失超过10%。以消极的态度立场对待全球气候治理也使得美国的国际形象持续跌落。特朗普在国内漠视那些主张积极应对气候变化的广大美国人民以及绝大多数民主党的呼吁，在国际上则不再履行作为发达国家在应对气候变化问题上应该担负的职责，令国际社会大失所望。
其次，倒退的国内气候政策使美国参与的双边气候合作陷入低谷甚至停滞。特朗普执政后，美国与其他主要经济体的双边气候合作均陷入低谷，无论是与欧洲、印度还是与中国的气候合作均如此。中美气候合作经过一个从无到有、从边缘到中心、从次要到主要的转变过程后，在奥巴马执政时期一度成为双边关系的亮点，成为大国间合作应对气候变化的典范。然而，特朗普政府对待气候问题的态度及其倒退的国内政策，使得中美双方应对气候变化的合作陷入停滞。
第三，对多边气候治理平台产生消极负面影响，使其未来发展更加举步维艰。在奥巴马政府时期，美国曾先后建立了若干有影响力的新机制，并在一些重要国际机制中引入气候议题。特朗普执政以来，许多重要的多边合作平台或是将原有的气候变化议程搁置，或者干脆不再设置气候变化议题。尽管仍有一些多边气候治理机制抛开美国达成了积极应对气候变化的声明，但总体而言，缺乏全球第一大经济体和第二大碳排放国美国的参与支持，这些努力的成效也将是有限的。对多边气候治理冲击最大的在于美国退出《巴黎协定》。正如曾推动达成《巴黎协定》的美国国务院前气候官员安德鲁·莱特称：如果我们只是一个低排放的小国家，影响不会那么大。但我们是一个有着很多权力、很多影响力的大国，我们在这个问题上缺席会使整个世界的气候治理倒退。

（作者：刘元玲，中国社会科学院美国研究所助理研究员。摘自《当代世界》2019年第12期）
来源：国际研究学部