7月11日下午，中央全面深化改革委员会第二次会议在北京召开。会上审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。会议指出，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。

这是党中央立足我国发展实际，推动经济社会全面绿色低碳转型作出的重大制度设计。

如何理解“推动能耗双控逐步转向碳排放双控”？能耗双控转向碳排放双控有何重要意义？这一决策又会产生哪些影响？

从能耗双控到碳排放双控

在7月11日召开的中央全面深化改革委员会第二次会议上，“推动能耗双控逐步转向碳排放双控”的提法引人关注。

相较于碳排放双控，能耗双控的出现时间更早。2015年，党的十八届五中全会提出能耗双控政策，即能源消耗总量和强度双控行动，其初始目的是强化能源节约和高效利用。

能源消费总量，是指一定地域内国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和。能源强度，是指单位国内（地区）生产总值能耗（简称单位GDP能耗），即一定时期内一个国家（地区）每生产一个单位的国内（地区）生产总值所消费的能源，简单来说就是创造单位GDP所消耗的能量。

国家能源局网站数据显示，能源燃烧是我国目前主要的二氧化碳排放源，占全部二氧化碳排放的88%左右，其中，电力行业排放又占能源行业排放的41%左右。因此，要想实现“双碳”目标，能源燃烧控制是关键。

中国工程院院士郭剑波发表的《双碳目标下电力系统发展及挑战》指出：双碳目标实现非常重要的措施之一是降低单位GDP能耗，降低能耗强度的根本途径是改善产业结构和提高能源效率。也就是说，能耗强度越低，GDP的质量就越高。

“能耗双控是实现‘双碳’目标的重要抓手，但如果不区分各种能源的碳排放特性，在实施过程中可能会影响到正常的生产和生活。”中国能源研究会能源与环境专业委员会秘书长王卫权表示，以企业用能为例，此前一些制造业企业遭遇限产限电，背后是“眉毛胡子一把抓”，无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束。

为此，2021年12月召开的中央经济工作会议提出要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，从能耗双控向碳排放双控转变。

“在很大程度上，降低能耗也就降低了碳排放。降低了碳排放，能耗也会降低。因此从本质上来说，能耗双控和碳排放双控的根本目标是一致的。”国家发改委能源研究所原所长周大地认为。

既然目标一致，碳排放双控和能耗双控的主要区别是什么呢？

专家解释，能耗双控的重要特点是在能源消费强度约束性指标的基础上，对能源消费总量提出预期要求，并分解落实到各地区，其优势在于执行简便高效，但缺点是不区分用能类型，在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展。

而碳排放双控，控制的是碳排放总量和强度，重点约束化石能源消费总量与强度，可以打破能耗双控对可再生能源利用的约束，在提升能源消费总量的同时有效控制资源与环境双重压力。也就是说，能耗双控向碳排放双控转变更加突出导向性约束力，更加符合化石能源向可再生能源转型的需求。

“能耗双控逐步转向碳排放双控的最大特点，是以后经济发展所需要的能源，使用清洁能源可以放开，而使用化石能源会受到一定限制。因为应对气候变化主要是要控制好温室气体，特别是二氧化碳的排放。经济要发展，必须大力依靠清洁能源，要把能源安全和经济发展以及气候变化有机统一起来。”国家能源局有关负责人表示。

官厅水库国家湿地公园。近年来，张家口加快构建绿色能源体系，风电、光伏和生物质发电等可再生能源产业规模不断壮大。河北日报资料片

逐渐转向碳排放双控意义重大

专家认为，能耗双控逐步转向碳排放双控，是我国实现“双碳”目标的一项重要举措，意义重大。

来自国家能源局的数据显示，我国能源消费人均水平与发达国家相比还有差距，在今后一个比较长的时期内，我国能源消费还将保持刚性增长。例如，我国人均用能水平仅为G7国家人均用能水平的53%左右。

以上数据表明，目前我国能源消费还有较大增长空间，在能源管理、供应上需要有一定弹性。向碳排放双控转变，恰恰有利于统筹发展和减排，有利于统筹能源安全和转型，今后各地可以更多依靠非化石能源的增长，来满足能源消费合理增长。可以说，这个转变使我国能源消费总量的弹性更大了，碳减排措施的精准性更强了。

从能耗双控转向碳排放双控，还有利于促进可再生能源发展。最初的能耗双控没有区分化石能源和非化石能源，可能会误伤可再生能源开发利用的积极性，影响可再生能源丰沛地区的经济发展质量。政策转向后，地方推动可再生能源发展的积极性会更强、力度更大，控碳更精准。

从经济发展角度来看，向碳排放双控转变，也有助于地方破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间。

以南方区域某省为例，国家下达的“十四五”期间能源消费总量增量仅1170万吨标准煤，从该省各地市储备重点用能项目情况看，单个地市的能耗需求都接近1000万吨标准煤，获得增量无法满足重大项目建设需求。而根据新政策，可再生能源丰沛地区可依托新增可再生能源项目，在不增加碳排放的情况下大力发展能耗强度低的优质项目。不产生碳排放的新增用能不纳入能源消费总量控制，能有效增强能源消费总量管理弹性，为经济发展腾出更多用能空间。

从能耗双控转向碳排放双控，还有一个突出变化，即原料用能不纳入能源消费总量控制，这对相关产业高质量发展具有积极意义。

原料用能，指用作原材料的能源消费，即能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产非能源产品的原料、材料使用。原料用能消费较多的石化、化工产业及下游纺织、医药、新能源、新材料等产业，在工业体系中的作用非常突出，是保障产业链供应链安全的重要支撑。我国正处于建设制造强国的关键时期，未来将稳步推动“减油增化”、加快发展高端化工新材料产业，原料用能不纳入能源消费总量考核，将更好地保障石化化工等重要项目合理用能需求，为产业结构转型升级赋能。

“‘十三五’期间，我国非化石能源消费增量在能源消费增量中的占比为40%左右。随着政策转向以及大型风电光伏基地、水电、核电等开发建设，预计‘十四五’期间，我国非化石能源消费增量在能源消费增量中的占比将达到60%左右，转型发展的力度将更大，进程会更快。”国家能源局发展规划司有关负责人表示。

统筹协调推进政策转向

推动能耗双控逐步转向碳排放双控，具体该怎么实施？

专家指出，碳排放核算是摸清碳排放家底、科学推进碳排放双控的基础，因此应首先着力构建统一规范的碳排放统计核算体系。

据介绍，目前我国已初步建立了碳排放核算体系，但在碳排放核算方法和标准、碳监测标准和规范、碳监管体制和机制等方面仍然存在一些问题。例如，我国现有碳排放核算工作存在标准边界模糊、基础数据薄弱、核算方法严重滞后等现实问题，这是实现“双碳”目标的障碍，也是影响能耗双控转向碳排放双控的重要因素。

因此，政府应该加强碳排放双控的顶层政策设计，出台总体科学方法和基础工作的指导性文件，强化方法、标准和规范的科学性、公平性、公开性和可行性，鼓励行业和地方制定具体的实施方案。在此基础上，逐步建立碳账户和绿色责任账户，形成包括碳减排、其他污染防治、生态修复和经济增长等要素在内的各级政府、企业和个人的绿色责任账户，确定各个主体的减排责任。

在碳排放双控政策的实施过程中，还应积极总结能耗双控政策的有关经验。

具体来说，应尽快科学准确地梳理和厘清各地碳排放的“家底”情况。有了基础数据以后，再出台具体控制政策，确定碳总量和碳强度目标，不要采取“一刀切”式的“碳控”措施，避免对部分行业造成过大冲击。

“当前全国碳市场参与主体和交易品种单一，参与主体仅限于发电行业重点排放单位。同行业间的约束相同、操作方式相近，所受政策影响大体一致，在相同政策条件下交易相对集中。”有专家表示，“目前碳排放配额分配以免费分配为主，供应相对充足，影响了碳市场交易的价格和流动性，造成碳排放权价格整体偏低且具有波动性，难以对企业减排形成有效激励。”

因此，应加强碳市场配额制度研究，合理评估现有配额发放制度的松紧尺度，在考虑企业履约、减排成本的前提下，适时收紧免费额度，引入配额拍卖制度。还要建立绿电与碳排放权联动体系、碳税与碳交易联动的碳定价政策机制以及国际碳关税互认机制等。

在碳排放双控政策的推进过程中，各级政府还应该充分利用市场手段，尤其是应该逐步扩大全国碳市场的行业覆盖范围，让更多的行业进入碳市场交易。

“我国未来应该重点完善现有碳市场体系，增加行业覆盖范围，在碳市场中应逐步纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，并且逐步将金融工具纳入碳市场，深化市场机制实现降碳目标。”专家建议。

来源：河北日报