今日（2024 年 9 月 9 日），生态环境部发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》意见的函。工作目标提出启动实施（2024—2026 年）和深化完善（2027 年-）两个阶段：

①明确提出 2024 年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025 年底前完成首次履约工作。

②启动实施阶段采用碳排放强度控制的思路实施配额免费分配。企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限，将企业配额盈缺率控制在较小范围内。深化完善阶段配额分配方法更为科学精准，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。

③水泥、钢铁行业管控温室气体种类为二氧化碳，电解铝行业管控温室气体种类为二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳。

④仅水泥、钢铁、电解铝行业管控化石燃料燃烧、工业过程等产生的直接排放纳管。水泥、钢铁、电解铝行业中年度温室气体直接排放达到 2.6 万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理，新增重点排放单位约 1500 家，覆盖排放量新增加约 30 亿吨，届时全国碳排放权交易市场覆盖排放量占全国总量的比例将达到约 60%。

⑤参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。

目前，全国碳市场已经包括 2257 家重点排放单位，年覆盖二氧化碳排放量约 51 亿吨，占全国二氧化碳排放的 40%以上，成为全球覆盖温室气体排放量最大的市场。随着市场规模的逐步扩大，交易价格稳中有升，交易主体更加积极。但因只纳入发电企业，参与主体高度同质化导致市场活跃度低，部分企业存在配额“惜售”情况，市场机制作用未能充分发挥，与欧盟等覆盖多个行业的成熟碳市场差距较大，因此急需纳入其他行业推动发挥市场机制，推动更大范围的行业减排，也有利于我国“双碳”目标实现。

《工作方案》是继今年年初针对水泥、电解铝行业核算与报告指南征求意见后，成为全国碳市场扩容的又一重要信号。在本次的《工作方案》中，明确均仅管控水泥、钢铁、电解铝行业因使用化石能源等直接产生的温室气体排放，不包含购入使用电力等产生的二氧化碳导致的间接排放。这也与此前发布的《2023、2024 年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案征求意见稿》口径一致。此举可以避免电力行业与间接排放同时核算导致的“双重追责”的问题，但对于如电解铝-间接排放占主要排放源的行业，将会降低该行业在碳市场中的配额占比。

本次《工作方案》提出水泥、钢铁、电解铝行业两个阶段采取不同的配额分配方式：在启动实施阶段，采用强度控制的思路实施配额免费分配，不预设配额绝对总量，不限制企业产能；采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本，整个行业配额基本盈亏平衡；充分考虑纳入初期企业不熟悉规则、数据质量基础不牢靠的现状，单个企业的配额盈余与缺口均控制在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。在深化完善阶段，配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制，推动单位产出碳排放不断下降。

对于试点市场，水泥、钢铁、电解铝行业进入全国碳市场纳管后，整个市场会进一步萎缩，首要重点是针对以上行业在试点市场的盈余配额应如何处理。作为目前履约节奏最快的试点市场，广东市场从今年 6 月份价格一路下跌，其主要原因是全国碳市场扩容信号不断明确，相关行业企业寻求出售盈余配额以及年度配额分配方案政策阶段性宽松导致 GDEA 价格快速下行至 35 元/吨附近，为近三年的历史低位点。后 8 月 5 日，广东省生态环境厅办公室发布关于暂时冻结我省部分控排企业盈余配额的通知，冻结多个行业控排企业的盈余配额，对相关控排企业冻结配额的处理及解冻，将结合 2024 年度配额分配方案一并公布。在该政策出台后，延迟履约需求推动 GDEA 价格快速反弹至 50 元/吨附近。其他试点市场可以参考，做到提前研判，明确低成本过渡的思路和具体路径，在配额分配、履约等方面可提前接轨，最大限度降低试点市场与全国碳市场衔接过程中所产生的市场波动。（分析师：刘颖）

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